II SA/Bd 923/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa B. z siedzibą w W. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz strony skarżącej 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83. ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) nakazał Przedsiębiorstwu Produkcji Mas Betonowych [...] sp. z o.o. w [...] wykonanie rozbiórki węzła betoniarskiego wraz z zapleczem na nieruchomości - działka nr 4/1 przy ul. [...], wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż podczas wizji lokalnej w dniu 10 stycznia 2011 r. na nieruchomości przy ul. [...] zlokalizowano prowadzenie robót budowlanych polegających na montażu węzła betoniarskiego, na który składały się: cztery silosy, kontener kotłownia dla potrzeb podgrzewania mieszanki betonowej, kontener do przechowywania domieszek chemicznych do betonu oraz mieszarka (betoniarka), zasobnik na kruszywa. Ustawiono także sześć kontenerów z przeznaczeniem na laboratorium i potrzeby socjalno - bytowe. Organ ustalił, że na prowadzony zakres robót montażowych nie przedstawiono dokumentacji budowy tj. m.in. pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, dziennika budowy lub zgłoszenia w Starostwie Powiatowym, nie zapewniono objęcia kierownictwa budowy, a przedstawiciel firmy uczestniczący w kontroli budowy przedstawił tylko tytuł prawny do nieruchomości w postaci umowy dzierżawy - części działki nr 4/1 o powierzchni 4500 m². Organ I instancji zwrócił uwagę, że Wojewoda [...] decyzją Nr [...]r., znak [...]r., zmienił swoją decyzję z dnia [...] dotyczącą pozwolenia na budowę autostrady A1 [...]zatwierdzając zamienny projekt budowlany, jednak działka będąca przedmiotem dzierżawy nr 4/1 nie była wymieniona w pozwoleniu na budowę, więc węzeł betoniarski na niej usytuowany znajdował się poza liniami rozgraniczającymi, czyli poza terenem budowy pn. Autostrada płatna A1 [...] i z tego to powodu nie może być uznany jako obiekt zaplecza budowy - art. 29 ust. 1 pkt 24 w związku z art. 3 pkt 10. Wskazano też, iż zgodnie z art. 3 pkt 7 przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przy czym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, o którym mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane. W zastrzeżonych zaś art. 29 - 30 wyszczególnione są budowy i roboty budowlane na realizację, których nie jest wymagane pozwolenie na budowę ale wymagane jest zgłoszenie we właściwym organie. Zdaniem organu węzeł betoniarski nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12.w/w ustawy, ponieważ rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce powinna nastąpić przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, dlatego w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 48 cyt. ustawy wszczęto postępowanie naprawcze. Postanowieniem z dnia [...] na inwestora nałożono obowiązki oraz pouczono o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej wymaganej ustawą - Prawo budowlane, jednak inwestor nie poczynił żadnych starań mających na celu wykonanie nałożonych obowiązków co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której organ uznał, że nie ma możliwości prawnej do zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. W odwołaniu od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo Produkcji Mas Betonowych [...] sp. z o.o. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącej spółki stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było błędne, ponieważ przedmiotowy węzeł stanowi zaplecze budowy Autostrady A1[...], Zadanie 1 węzeł [...] od km 151+900 - do km 163+300 i służy do produkcji betonu wyłącznie na potrzeby w/w budowy przez okres jej trwania oraz jest lokalizowany na jej terenie. Strona podkreśliła, iż zgodnie z przepisem art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623) przez "teren budowy" należy rozumieć przestrzeń w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenia zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy, co oznacza, że obiekty stanowiące zaplecze budowy nie muszą być zlokalizowane na terenie samej budowy, a więc w obrębie linii rozgraniczających budowy autostrady A1, a przeciwna interpretacja prowadziłaby do braku możliwości fizycznego prowadzenia lub ukończenia budowy, ponieważ teren budowy byłby zajęty przez obiekty zaplecza. Dodatkowo wskazano, że analogiczna była ocena Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarta w piśmie z dnia [...], w którym po przeprowadzeniu kontroli w/w węzła stwierdzono, że "wg oceny tutejszego organu nie wystąpiło naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego bezsporny jest fakt budowy węzła betoniarskiego w warunkach samowoli budowlanej, co - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym - wypełnia dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że materiał dowodowy potwierdza, iż przedmiotowy węzeł nie stanowi "zaplecza budowy", gdyż wydane pozwolenia Wojewody [...] z dn. [...] nie obejmują w swym zakresie działki, na której jest usytuowany przedmiotowy węzeł tj. części działki nr 4/1 znajdującej się w [...], a zatem nie stanowi on zaplecza budowy, bo nie znajduje się na terenie budowy - objętej ww. pozwoleniami na budowę. Nadto wskazano, że przedmiotowa działka nr 4/1, na której usytuowany jest węzeł - nie figuruje w zatwierdzonym do wydanego pozwolenia na budowę z dn. [...] r. załączniku tj. Projekcie zagospodarowania terenu Autostrady A1 [...] - Tom 1/5 - Ewidencja gruntów i wykaz budynków do rozbiórki, opieczętowanym przez organ wydający ww. pozwolenie, a uznanie przez inwestora, iż objęty nakazem rozbiórki węzeł stanowi zaplecze budowy - nie jest poparte konkretnym materiałem dowodowym i nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, nawiązanie do art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego nie jest zasadne, gdyż usytuowanie przedmiotowego węzła nie było objęte ww. pozwoleniami na budowę, zatem nie stanowi "terenu budowy" określonego ww. zatwierdzonym projekcie budowlanym, ani w projekcie zagospodarowania terenu budowy przedmiotowej autostrady. Jako mylne organ określił przywołanie w odwołaniu art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, który odnosi się do obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, gdyż przedmiotowa działka znajduje się faktycznie poza terenem budowy. W skardze do sądu Przedsiębiorstwo Produkcji Mas Betonowych [...] sp. z o.o. w [...] wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, podnosząc, iż naruszają one przepisy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazując w sytuacji braku podstaw prawnych ku temu, rozbiórkę węzła betoniarskiego wraz z zapleczem, co wynika z faktu, iż pojęcie "urządzeń zaplecza budowy" i "terenu budowy" skarżący i organ interpretują odmiennie. Skarżąca spółka podniosła, że ocena Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] jednoznacznie wskazywała, iż po przeprowadzeniu kontroli przedmiotowego węzła nie stwierdzono naruszenia prawa, natomiast w świetle przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego przez "teren budowy" należy rozumieć przestrzeń w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy, co oznacza, iż obiekty stanowiące zaplecze budowy nie muszą być zlokalizowane na terenie budowy objętej pozwoleniem na budowę, a więc w tym przypadku w obrębie linii rozgraniczających budowy autostrady A1, a przeciwna interpretacja prowadziłaby do braku możliwości fizycznego prowadzenia lub ukończenia budowy, ponieważ teren budowy byłby zajęty przez obiekty zaplecza. Podniesiono, że przedmiotowy węzeł betoniarski jest węzłem mobilnym, nie połączonym trwale z gruntem i służy wyłącznie do produkcji betonu na potrzeby budowy autostrady przez czas jej trwania. Stanowi cześć zaplecza budowy Autostrady A1[...], realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Wojewodę [...] - decyzja nr [...]r. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wnika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia posŧępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jego podjęcia. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że do obiektów budowlanych stanowiących budowlę zalicza się obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty liniowe, czy wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne. W art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.) wymienia się przykłady budowli. Konstrukcja, warunki instalacji i posadowienia węzła betoniarskiego świadczą o zasadności zakwalifikowania tego obiektu jako obiektu budowlanego tymczasowego, niepołączonego trwale z gruntem. Brak trwałego połączenia obiektu budowlanego z gruntem, świadczy o tymczasowym charakterze obiektu budowlanego, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, tymczasowy obiekt budowlany definiuje się jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Do budowy tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, o ile nie przekracza się terminu określonego w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 cyt. ustawy, lecz nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu. Organ zakwalifikował sporny obiekt jako obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż niewątpliwie upłynął maksymalny okres tymczasowego bytu obiektu. W takim znaczeniu interpretacja organu, że dla tymczasowego obiektu, który przekracza okres pozostawania w danym miejscu ponad limit określony w tym przepisie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę jest prawidłowa. Należy jednak zwrócić uwagę, że w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy – Prawo budowlane przewiduje się inny przypadek możliwości odstąpienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – gdy w grę wchodzi obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, o ile położony jest na terenie budowy. Definicja legalna terenu budowy stanowi, że jest to przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Dokonując próby pełniejszego rozszyfrowania tego pojęcia warto odnieść się do definicji nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane. W art. 3 pkt 11 prawa budowlanego ustawodawca definiuje pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nieruchomość przeznaczona na cele budowlane to prawo konkretnego podmiotu do realizowania zamierzenia inwestycyjnego na określonym terenie i warunek uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po dopełnieniu wszelkich formalności konkretny podmiot może prowadzić prace budowlane na oznaczonym terenie. Taki teren to teren budowy w obszarze nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane dla danego inwestora. Jest to też teren na którym mogą znajdować się urządzenia zaplecza budowy. Zatem teren budowy to pojęcie węższe od obszaru nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane. W typowym procesie budowlanym jest to teren określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, teren do którego inwestor legitymuje się prawem do dysponowania na cele budowlane. Organ ustalił, że działka na której pobudowano węzeł betoniarski nie jest wymieniona w decyzji o pozwoleniu na budowę w obszarze wymienionym jako teren budowy. W rozpoznawanej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę autostrady. W decyzji o pozwoleniu na budowę określono zadanie inwestycyjne wyznaczając dla niego działki stanowiące pas drogowy autostrady. Pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z powadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). "Pojęcie drogi" zdefiniowano w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, według którego jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogę, autostradę stanowi zatem obiekt budowlany, będący kategorią prawa budowlanego, zlokalizowany w pasie drogowym. Ustawodawca dokładnie precyzuje w ustawie o drogach jakie obiekty i urządzenia mogą znajdować się w liniach rozgraniczających. To determinuje zakreślenie pasów drogowych w niezbędnym zakresie i stanowi następnie odwzorowanie w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wąskie określenie obszaru niezbędnego pod budowę tego typu obiektów ogranicza inwestora w swobodzie lokalizowania urządzeń zaplecza budowy. Nie oznacza to jednak pozbawienia prawa do sytuowania obiektów zaplecza budowy na terenie do którego inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć mogą się one znajdować poza pasem drogowym, poza miejscem prowadzenia robót. Dla definiowania pojęcia zaplecza budowy konieczne jest też zbadanie elementu funkcjonalnego. By urządzenie stanowiło zaplecze budowy, jednym z niezbędnych warunków jest całkowite jego wykorzystanie na cele budowy. W sytuacji gdyby takie urządzenie pełniło też inną funkcję, tj. było wykorzystywane również do innych celów, niezwiązanych z konkretną budową, o której mowa w pozwoleniu na budowę nie może być kwalifikowane jako zaplecze budowy. Istotne zatem wydaje się badanie elementu funkcjonalnego tego obiektu. Reasumując przy funkcjonalnym powiązaniu na zasadach wyłączności betoniarni z budową autostrady i położenia betoniarni na terenie do którego inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane można uznać, że betoniarnia stanowi zaplecze budowy. W decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do zaplecza budowy organ powołuje się na ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wskazując na warunki organizacji zaplecza technicznego budowy i formułując zalecenia zawarte w pozycji 12 pkt 3 i dalszych decyzji. Jednocześnie wykreślono punkty dotyczące czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i terminy rozbiórki takich obiektów i obiektów nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Do akt załączono jednak tylko kserokopię decyzji. W tych okolicznościach należałoby ustalić czy w decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do zaplecza budowy przewidziano inne nieruchomości niż te, które obejmują pas drogowy, czy na oryginale decyzji także wykreślono pozycje dotyczące obiektów tymczasowych i nie przewidzianych do dalszego użytkowania. Szczególny charakter terenu budowy obiektów liniowych a także fakt, że literalne brzmienie art. 3 pkt 10 prawa budowlanego definiującego teren budowy pozwala na przyjęcie że zaplecze budowy może mieścić się poza miejscem prowadzenia robót budowlanych o ile inwestor ma zgodę do dysponowania nieruchomością na określony cel inwestycyjny. W sytuacji nietypowej jak w przypadku budowy drogi może taka nieruchomość występować poza pasem drogowym. Jeśli przewidziano takie tereny w decyzji, a nie uwzględniono w nich terenu na którym znajduje się betoniarnia oraz gdyby betoniarnia nie służyła wyłącznie na potrzeby budowy autostrady zasadne byłoby uznanie, że obiekt powinien podlegać rozbiórce. Na tym jednak etapie takie stanowisko jest przedwczesne. Jeśli betoniarnia prowadzi swoją działalność na zasadzie wyłączności na potrzeby budowy autostrady i znajduje się na terenie, do którego przysługuje inwestorowi prawo do dysponowania na cele budowy autostrady można uznać, że stanowi zaplecze budowy autostrady. W takim przypadku właściwym do rozstrzygnięcia w przedmiocie nadzoru jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego), natomiast gdyby budowa obiektu była na gruncie niezwiązanym z budową autostrady i nie dotyczyła funkcjonalnego związku z budową autostrady na zasadzie wyłączności organem właściwym do prowadzenia kontroli w zakresie zgodności węzła betoniarskiego z przepisami prawa budowlanego byłby powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 prawa budowlanego). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 152 jak punkcie 2. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.