VII SA/Wa 741/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska –Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. G., [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wnioskiem z dnia 8 listopada 2010 r. J. G., reprezentowana przez adw. J. P., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].02.2002r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie [...] orzekającej nakaz rozbiórki kurnika położonego na działce [...] w miejscowości [...] oraz wydanej w tej sprawie decyzji w II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym samym piśmie z dnia 8 listopada 2010 r. J. G. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].03.1999r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie [...] orzekającej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego i utrzymanej w mocy przez decyzję z [...].05.1999r. Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie [...]; W tym samym piśmie z dnia 8 listopada 2010 r. J. G. wystąpiła również o stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji wydanych w sprawie nakazu rozbiórki zakończonej ostateczną decyzją wydaną w dniu [...].10.2005r. w sprawie [...]przez Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wnioskodawczyni w uzasadnieniu swojego wniosku wskazała, że wszystkie postępowania, które przytoczono wyżej, jakie toczyły się względem obiektów wzniesionych na nieruchomościach należących do skarżącej i wszystkie decyzje administracyjne, dotknięte są wadą nieważności, ponieważ organ prowadził te postępowania bez udziału następców prawnych S. P., właściciela nieruchomości sąsiedniej, który zmarł 2 kwietnia 1986r.. Zdaniem wnioskodawczyni S. P., jako sąsiad nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie stwierdzające samowolę i nakazujące jej rozbiórkę - był niewątpliwie stroną takiego postępowania, gdyż jego interesów również w znacznym stopniu postępowanie to dotyczyło. Skoro więc właściciel nieruchomości sąsiedniej posiadał status strony i skoro w chwili wydawania zaskarżonych decyzji osoba ta nie żyła, nie miała ustalonych następców prawnych i skutkiem tego nie uczestniczyli oni w toczącym się postępowaniu i nie doręczono im żadnej decyzji merytorycznej w tych sprawach, to zdaniem wnioskodawczyni, dojść należało do wniosku, że przy wydawaniu tych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Wnioski J. G. zawarte w piśmie z dnia 8 listopada 2010r. zostały rozpoznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odrębnych postępowaniach. Drugi wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...]. Tą decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 1999 r., znak: [...], którą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) nałożono na D. i B. G. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego - kurnika posadowionego na działce nr [...] w [...] (przy granicy z działką nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Po 1082/99 oddalił skargę D. i B. G. na decyzję z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu wniosku J. G. reprezentowanej przez adw. J. P. o stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.1999r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11.03.1999r., znak: [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. znak [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku zart. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanego dalej K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 25.01.2001 r., sygn. akt: II SA/Po 1082/99, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu oddalił skargę D. i B. G. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] WINB z dnia [...].05.1999r. W przedmiotowej sprawie, Sąd w wyniku przeprowadzonego postępowania sądowego, oddalił skargę, nie znajdując tym samym przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].05.1999r., która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Stosownie do przepisu art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu. W związku z powyższym, z uwagi na wydany uprzednio prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 25.01.2001 r., sygn. akt: II SA/Po 1082/99, oddalający skargę D. i B. G. na objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję [...] WINB z dnia 14.05.1999r., w przedmiocie nakazu rozbiórki kurnika, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego oraz poprzedzającej ja decyzji organu powiatowego z dnia [...].03.1999r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07.12.2009r., sygn. akt: I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym J. G. zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że fakt związania sądów i organów administracji wydawanymi przez sądy administracyjne wyrokami nie może także być interpretowany w ten sposób, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności takich decyzji, które kiedykolwiek były przedmiotem skargi do sądów administracyjnych. Tego rodzaju ograniczenie musiałoby wprost wynikać z przepisów prawa, ale ani KPA, ani ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tego rodzaju ograniczeń nie zawiera. Zdaniem Skarżącej, wydanie wyroku przez sąd administracyjny nie stanowi żadnej przeszkody w tym, by skutecznie powoływać się na nieważność i by sprawę tę w ogóle badać, gdyż tego rodzaju ograniczeń prawnych po prostu nie ma. Nawet więc jeśli sądy administracyjne rozpatrywały skargi dotyczące nieważności decyzji, ale w innym zakresie i w oparciu o inne podstawy nieważności, nie ma powodów, by w innym postępowaniu, przy podnoszeniu zupełnie innych i nie znanych wcześniej zarzutów nie badać merytorycznie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji. Fakt, iż osoba, która powinna brać udział w charakterze strony w toku postępowania administracyjnego nie żyje, skutkiem czego nie brała w postępowaniu udziału ani ona, ani też jej następcy prawni, których do dnia dzisiejszego nie ustalono, został ujawniony dopiero kilka miesięcy temu, i nikt, w tym również Sądy administracyjne nie brały pod rozwagę tego rodzaju okoliczności - stwierdziła strona skarżąca . Okoliczność, że kiedyś w przeszłości sądy administracyjne rozpatrywały sprawę nie może sanować wszelkich uchybień do jakich doszło w toku sprawy, a zwłaszcza tych najbardziej rażących i skutkujących nieważność postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie wskazał, że stosownie do przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. , orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. W związku z powyższym, zdaniem organu, ponieważ sprawa była już przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 25.01.2001 r., sygn. akt: II SA/Po 1082/99, oddalił skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...].05.1999r., utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].03.1999r., w przedmiocie nakazu rozbiórki, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu wojewódzkiego i powiatowego. W skardze skierowanej do Sądu J. G. reprezentowana przez adw. J. P. zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 §3 K.p.a. w wyniku ich nie zastosowania w sprawie pomimo, że wskazywane przez skarżącą podstawy wznowienia, jakimi jest rażące naruszenie prawa poprzez brak udziału w postępowaniu strony postępowania, która zmarła, a której następcy prawni nie uczestniczyli w toczącym się postępowaniu - stanowią kryterium, które winno zostać rozpatrzone pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności i przepisy te stanowić winny podstawy prawne podejmowanej w tym przedmiocie decyzji (pozytywnej lub negatywnej); 2. naruszenie art. 170 p.p.s.a. w wyniku uznania, iż przepis ten ma w sprawie zastosowanie, podczas gdy sprawa - przy wydawaniu decyzji, których dotyczy skarga o stwierdzenie ich nieważności - rozpatrywana była na podstawie przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; a ponadto w wyniku przyjęcia najzupełniej błędnego poglądu, iż rozpatrzenie sprawy przez Sądy administracyjne powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej staje się niemożliwe, co błędnie wywiedziono z zasady, iż wyrok Sądu administracyjnego wiąże strony postępowania, sądy, i inne organy władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 1999 r., znak: [...], którą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) nałożono na D. i B. G. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego - kurnika posadowionego na działce nr [...] w [...] (przy granicy z działką nr [...]) w której Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Po 1082/99 oddalił skargę D. i B. G. na decyzję z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru budowlanego wskazał na przepis art. 170 p.p.s.a. wskazując, że orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu. Wskazać przy tym należy, że w odniesieniu do orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przed dniem 1 stycznia 2004 r. podobne rozwiązanie wprowadza art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271), który przewiduje, że ocena prawna wyrażona w takim orzeczeniu wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). W orzecznictwie sądowadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem - jak już wskazano - Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...] była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Po 1082/99 oddalił skargę D. i B. G. stwierdzając, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i poprawnie udokumentowały powody oraz podstawy rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i dlatego, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz.U. 74 poz. 368 z późn. zm.) Sąd oddalił skargę. Wyrokiem tym związany jest zarówno sąd, jak i organy orzekające w sprawie. Z uwagi na to związanie niedopuszczalne byłoby zatem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia jej nieważności są zatem prawidłowe. Nadmienić należy, ze organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 1999 r., nr [...], nakazał D. i B. G. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego (kurnika) w budowie zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] stanowiącej ich własność. Wbrew twierdzeniom skargi podnoszony zarzut brak udziału w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości lub jego następcy prawnego stanowi co najwyżej być przesłanką wznowieniową (art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.) i to dla podmiotu pominiętego w takim postępowaniu. Ten zarzut nie może być kontrolowany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe na względzie stwierdzić więc trzeba, iż w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działający w nadzwyczajnym trybie zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 199r. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. Zm.), skargę jako bezzasadną należało oddalić.