VII SA/Wa 1359/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska -Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E.P. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976r. Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej R.C. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w m. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja z dnia [...] września 1976r. Nr [...] Naczelnika Gminy [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy wskazał, iż powyższa sprawa stanowiła już przedmiot rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 lutego 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 2047/09, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009r" znak: [...]. Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie treści decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września1976r., Nr [...], z uwagi na brak w aktach sprawy oryginału kontrolowanej decyzji, czy też jej poświadczonej kopii. Organ wyjaśnił, że Wojewoda [...], ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...], ustalił treść decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września1976r., Nr [...] i stwierdził, że decyzją tą zatwierdzony został plan realizacyjny nadbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Z kopii znajdującego się w aktach sprawy planu realizacyjnego (oryginały dokumentacji projektowej wraz decyzją zatwierdzającą i udzielającą pozwolenia na budowę zaginęły), wynika, że budynek objęty projektowaną nadbudową na działce nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio z wydzieloną drogą gruntową (dojazd do pól) o szerokości 4 m. Na planie realizacyjnym uwzględniony został budynek mieszkalny na sąsiedniej działce - nr ew. [...], oddzielonej od inwestycji pasem ww. drogi gruntowej. Zaś odległość pomiędzy budynkami zgodnie z planem realizacyjnym wynosi 13 m. Projektowana nadbudowa obejmowała zmianę klatki schodowej, zmianę funkcji parteru budynku (hal) oraz budowę piętra i poddasza użytkowego (opis techniczny zawarty w planie realizacyjnym), a także utworzenie m.in. czterech otworów okiennych w elewacji wschodniej graniczącej z drogą dojazdową i sąsiednią działką nr ew. [...] (plan realizacyjny - rzut parteru, rzut piętra, widok elewacji wschodniej). Organ wyjaśnił, że w dacie wydania weryfikowanego pozwolenia na budowę, tj. w dniu 3 września 1976r obowiązywały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), zaś usytuowanie budynków mieszkalnych określały przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 28, poz. 157). W oparciu o wskazane przepisy odległość od budynku, którego dotyczy nadbudowa i modernizacja, do budynku na działce sąsiedniej nr ew. [...] wynosząca 13 m, powoduje, że usytuowanie to jest zgodne z § 20 ust. 2 warunków technicznych z 1966r. Organ wskazał, że zarys budynku na nieruchomości sąsiadującej z inwestycją - o nr ew. [...], został naniesiony na plan sytuacyjny zagospodarowania terenu z adnotacją "budynek mieszkalny w budowie". Nie można więc przyjąć, że w omawianej sprawie nie ustalono zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Ponadto omawiana inwestycja obejmowała wyłącznie nadbudowę już istniejącego budynku dlatego przepis § 20 ust. 13 zarządzenia z 1966r w sprawie warunków technicznych, nie ma zastosowania w omawianym stanie faktycznym. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a., organ uznał, iż nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wojewódzki uzupełnił brakującą dokumentację projektową w zakresie wystarczającym do rozpoznania przedmiotowej sprawy, przeprowadzając postępowanie w sprawie odtworzenia treści decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976r., nr [...], oraz podejmując próby uzyskania oryginałów dokumentacji projektowej. Kopia zatwierdzonego kontrolowanym rozstrzygnięciem planu realizacyjnego nie budziła wątpliwości i pozwalała na dokonanie oceny legalności spornej inwestycji. Organ nie zgodził się także z zarzutem nieuwzględnienia przez Wojewodę Śląskiego słusznego interesu odwołującego się i przyznania prymatu interesowi społecznemu. Natomiast odnosząc się do zarzutu ograniczenia sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...] poprzez realizację spornej inwestycji wyjaśnił, że powstanie jakiegokolwiek ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, nie może automatycznie skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję złożył E.P. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił rażącą obrazę przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, w szczególności naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię. Według skarżącego organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nadto nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego, poniekąd przyznając prymat interesowi społecznemu. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie oraz § 20 ust. 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego, poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie podnieść należy, że dla rozpoznania przedmiotowej sprawy znaczenie ma kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2047/09. Wskazanym wyrokiem Sąd uchylił wcześniejszą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r odmawiającą stwierdzenia nieważności oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku wynika, iż do przesłanek stwierdzenia nieważności nie należy jak wadliwie przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego brak oryginału kontrolowanej decyzji lub jej kopii. W ocenie prawnej zawarto wskazanie dla organów dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu odtworzenia treści decyzji i dopiero w oparciu o odtworzoną decyzję ponowne przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976r. Nr [...]. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ pierwszej instancji stosując się do zaleceń sądu przeprowadził postępowanie dowodowe w wyniku którego postanowieniem z dnia [...].11.2010 r. ustalił treść decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976r. Nr [...]. Treścią decyzji było zatwierdzenie planu realizacyjnego i udzielenie R.C. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Sąd podziela ustalenia organów dotyczące treści kontrolowanej decyzji, a dokonane w oparciu o projekt nadbudowy budynku mieszkalnego zawierający kopię planu realizacyjnego znajdującego się w aktach sprawy (oryginały dokumentacji projektowej wraz decyzją zatwierdzającą go i udzielającą pozwolenia na budowę zaginęły). Z planu realizacyjnego wynika, że budynek objęty projektowaną nadbudową na działce nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio z wydzieloną drogą gruntową (dojazd do pól) o szerokości 4 m. Na planie realizacyjnym uwzględniony został budynek mieszkalny skarżącego położony na sąsiedniej działce - nr ew. [...], oddzielonej od inwestycji czterometrowym pasem drogi gruntowej. Zgodnie z planem realizacyjnym odległości pomiędzy budynkami wynoszą 13 m. Zatwierdzony projekt nadbudowy budynku mieszkalnego przewidywał podniesienie istniejącego budynku o jedną kondygnację, zmianę konstrukcji dachu oraz wykonanie czterech otworów okiennych w ścianie wschodniej nadbudowywanego budynku usytuowanej w granicy działki. Dokonując weryfikacji decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976r. Nr [...] organ nadzorczy trafnie wskazał, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania tej decyzji. W dacie wydania weryfikowanego pozwolenia na budowę obowiązywały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), zaś usytuowanie budynków mieszkalnych określały przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 28, poz. 157). Do sytuowania budynków w granicy działki odnoszą się przepisy § 20 ust 13 i 14 powołanego zarządzenia (przy zainwestowaniu oraz braku zainwestowania na sąsiedniej nieruchomości). W dniu wydania pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce nr ew [...] należącej do skarżącego istniał budynek mieszkalny zaliczany do tej samej kategorii niebezpieczeństwa pożarowego co budynek inwestora. Zgodnie z obowiązującym § 20 ust 2 w/w warunków technicznych odległości pomiędzy budynkami wolnostojącymi, nie osłoniętymi ścianą przeciwpożarową powinny w przypadku najwyższego obciążenia ogniowego tych budynków wynosić co najmniej 10 m. Z zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976r., planu realizacyjnego wynika, iż odległość od projektowanego budynku do budynku na działce sąsiedniej nr ew. [...] wynosi 13 m, a zatem usytuowanie to jest zgodne z § 20 ust. 2 warunków technicznych z 1966r. Zgodzić należy się z oceną organu, iż obowiązujące w dacie wydania decyzji warunki techniczne nie określały odległości sytuowania budynku od granicy działki zabudowanej w innych przypadkach niż związanych z bezpieczeństwem przeciwpożarowym. Nie wprowadzały również zakazu wykonywania otworów okiennych w ścianach zlokalizowanych w granicy działki, jeżeli na sąsiedniej działce istniał budynek w odległości większej niż określono w przepisie § 20 ust 1 i 2 w.w. warunków technicznych. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organy nadzorcze koncentrują się w tym postępowaniu wyłącznie na zbadaniu kontrolowanej decyzji pod kątem występowania w niej wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zdaniem sądu, organ nadzorczy prawidłowo ocenił kontrolowaną decyzję nie znajdując podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Niezasadny jest zarzut naruszenia § 20 ust. 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego, poprzez jego niezastosowanie. Odległości, o których mowa w § 20 ust. 13 dotyczą sytuacji, gdy na sąsiedniej nieruchomości brak jest ustalenia zabudowy. Tymczasem działka skarżącego jak wynika z planu realizacyjnego zabudowana była budynkiem mieszkalnym usytuowanym w odległości 13 m od granicy działki. Kwestia ograniczenia sposobu zagospodarowania działki również została wyjaśniona przez organ w zaskarżonej decyzji, który stwierdził, że jeżeli poprzez realizację spornej inwestycji, powstanie jakiekolwiek ewentualne ograniczenie w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to nie może ono automatycznie skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji administracyjnej. Zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Zarzut naruszenia 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest niezasadny gdyż wskazany przepis nie dotyczy budowy prowadzonej zgodnie z pozwoleniem na budowę. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.