II SA/Ke 599/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011r. sprawy ze skargi T.Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem, złożonym w siedzibie organu I instancji w dniu 14 maja 2010r., T. Z. domagał się przyznania płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 25,97 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach S., K., T., M., w gminie T. oraz w obrębie N., w gminie O. (powiat o., województwo s.). Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie producenta rolnego w dniu 18 sierpnia 2010r. wykazała rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią rzeczywistą. Organ I instancji, po rozpoznaniu odwołania beneficjenta od wyników przeprowadzonej kontroli, podtrzymał swoje ustalenia, informując stronę, jakie okoliczności mogą zostać uznane za działanie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał T. Z., po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 884,26 zł (kwota sankcji), pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010 w wysokości 3.306,13 zł oraz nakazał podjęcie działań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli. W podstawie prawnej powołano art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427, ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 40, poz. 329, ze zm.), art. 16 ust. 2 akapit pierwszy, art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006r., str. 74 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji T. Z., wskazał odnośnie działek: - C, że jest to w całości łąka (użytek zielony trwały), przez którą przebiega droga, użytkowana jedynie czasowo podczas sianokosów – również wykaszana, - E, że jakkolwiek występują tam zadrzewienia, to nie w takim rozmiarze jak stwierdzony przez organ, a ponadto są one rzadkie, co umożliwia wypas bydła, - F, że jakkolwiek występują tam zabudowania oraz sady, to pomiędzy i pod drzewami znajduje się pastwisko, - M, że znajdują się tam sad ze śliwkami, jabłoniami i orzechami włoskimi, - Ł, że trwałe wykluczenie wynosi jedynie 0,15 ha, - S, że znajduje się tam sad wiśniowy, tylko przewidziany do usunięcia. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję z dnia [...], podzielając w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że płatność ONW została przyznana do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną – na podstawie art. 16 ust. 2 w/w Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 w związku z art. 58 w/w Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009r., str. 65, ze zm.). Ponadto na podstawie art. 28b w/w ustawy z dnia 7 marca 2007r. odstąpiono od pomniejszenia kwoty ONW z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przestrzegania norm oraz wymogów. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż obowiązkiem beneficjenta jest wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności, jako że to właśnie ten rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego T. Z. powołał się na siły wyższe, jakie jego zdaniem, winny być wzięte pod uwagę w jego sprawie. W tym przedmiocie skarżący wskazał na niekorzystne warunki atmosferyczne w 2010r. oraz długotrwałe choroby swoje i żony. Zdaniem strony, gdyby oboje byli zdrowi, to nie doszłoby do długoletnich zaniedbań na działkach, które w wyniku kontroli geodezyjnej zostały wykluczone ze względu na zakrzaczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że we wniosku z dnia 14 maja 2010r. T. Z. zadeklarował do płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) obszar o powierzchni 25,97 ha. Z tego też względu w odniesieniu do przedmiotowego wniosku zastosowanie znajduje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r., nr 40, poz.329 ze zm.), rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006, str. 74), rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65, ze zm.). Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, w dniu 18 sierpnia 2010r. pracownicy Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego "A." sp. z o.o. przeprowadzili w gospodarstwie rolnym T. A. kontrolę, która w zestawieniu z danymi zawartymi we wniosku o przyznanie płatności wykazała, że różnica między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 10,551 % (działki C, E, F, M,), przy czym na działkach Ł i S ustalono brak użytkowania rolniczego w 2010r. Natomiast powierzchnia pozostałych działek przedstawionych do płatności ONW okazała się zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. Zważywszy na różnice powierzchni stwierdzone w stosunku do zakwestionowanych działek stwierdzić trzeba, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności obszarowej ONW wynosiła 23,41 ha – zamiast zadeklarowanej we wniosku 25,97 ha. Odnosząc się do powyższych ustaleń podkreślić trzeba, że organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 34 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Podkreślenia wymaga, że przeprowadzane czynności kontrolne w terenie mają na celu stwierdzenie rzeczywistej powierzchni użytkowanych rolniczo, a o zakwalifikowaniu gruntu do danej płatności przesądza aktualne jego wykorzystywanie. Okoliczność, że faktyczna powierzchnia użytkowanych działek rolnych była niższa od deklarowanej we wniosku potwierdzają załączone do protokołu z kontroli załączniki graficzne z naniesionymi szkicami upraw, jak również zapisane na płycie CD zdjęcia oraz dane z odbiornika GPS. Z raportu z kontroli jednoznacznie wynika, iż pomiar był dokonywany urządzeniem GPS, który spełnia wymogi i standardy Unii Europejskiej, w myśl cyt. art. 34 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 . Reasumując stwierdzić trzeba, że zebrany materiał dowodowy w jednoznaczny i wystarczający sposób potwierdził dokonanie prawidłowych pomiarów na działkach rolnych wskazanych w załącznikach graficznych do wniosku. Odnotować również trzeba, że skarżący nie przedłożył organom wiarygodnych dowodów na potwierdzenie zarzutów stawianych w trakcie postępowania, a dotyczących powierzchni działek stwierdzonych w trakcie kontroli. Za niewystarczające należy uznać ogólne twierdzenia skarżącego powoływane w tym zakresie w odwołaniu. Brak jest zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości podjętych w niniejszej sprawie czynności kontrolno - sprawdzających. Wskazania również wymaga, iż kontrolę przeprowadzili pracownicy Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego "A." sp. z o.o. , a więc specjalistyczna jednostka posiadająca wymagane przepisami warunki do przeprowadzania kontroli –dysponująca odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi do przeprowadzania takiej kontroli. Podsumowując powyższe, wskazać należy także na stanowisko NSA w Warszawie, zaprezentowane w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 492/07, LEX nr 469736, zgodnie z którym o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone – wyspecjalizowane i bezstronne podmioty. Z tego też względu dowodom z protokołu kontroli należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności. Mając na uwadze, że organy administracji publicznej, w oparciu m.in. o protokół z przeprowadzonej kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy niniejszej, należy przejść do oceny zgodności zakwestionowanej decyzji z przepisami prawa materialnego. Zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jak wynika natomiast z art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 obszar zatwierdzony oznacza obszar odnośnie do którego zostały spełnione wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy. Mając na uwadze prawidłowe ustalenia, jakie legły u podstaw wydanych w niniejszej sprawie decyzji – stwierdzić trzeba, że organ I instancji zgodnie z powołanymi wyżej przepisami przyznał T. Z. płatność ONW na rok 2010 w wysokości 3.306,13 zł – po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 884,26 zł. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego, wskazującego na podtopienia jego upraw oraz długotrwałe choroby swoje i żony należy wskazać, co następuje: Zgodnie z art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych (ust. 1). Przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość (ust. 2). Z kolei stosownie do art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 do celów tego rozporządzenia działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak m. in. długookresowa niezdolność rolnika do pracy (lit. b), bądź poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa (lit. c). W tym miejscu należy przywołać § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności (Dz. U. z 2007r. nr 46, poz. 308), obowiązującego do dnia 15 marca 2011r. – a zatem w okresie, za jaki miały być przyznane wnioskowane płatności dowodami potwierdzającymi działanie siły wyższej lub wystąpi enie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, są: 1) odpis skrócony aktu zgonu rolnika; 2) zaświadczenie o czasowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, wydane na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników; 3) protokół oszacowania szkód w uprawach rolnych spowodowanych przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 3a) dokument potwierdzający wystąpienie szkody w uprawach rolnych, z którego wynika powierzchnia upraw, na których wystąpiła szkoda spowodowana przez ryzyka, o których mowa w pkt 3, sporządzony przez zakład ubezpieczeń, z którym rolnik zawarł umowę ubezpieczenia upraw co najmniej od jednego z tych ryzyk; 3b) pisemne oświadczenia potwierdzające wystąpienie szkody w uprawach rolnych, spowodowanej przez ryzyka, o których mowa w pkt 3, sporządzone zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Biuletynie Informacji Publicznej tej Agencji przez dwóch świadków, którzy nie są domownikami rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników - w przypadku gdy komisja, o której mowa w pkt 3, nie została powołana oraz uprawy nie zostały objęte umową ubezpieczenia, o której mowa w pkt 3a; Ponadto zgodnie z § 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. dopuszcza się jako dowód potwierdzający wystąpienie w 2010 r. powodzi, stanowiącej siłę wyższą lub nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009: 1) pisemne oświadczenie o jej wystąpieniu sporządzone przez rolnika albo 2) pisemne oświadczenia o jej wystąpieniu sporządzone przez dwóch świadków, którzy nie są domownikami rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Mając na uwadze treść powyższych przepisów wskazać należy, że T. Z. – chcąc zminimalizować poniesione straty – nie zgłosił okoliczności zalania jego upraw w 2010r. w wymaganym terminie – co sam przyznał w złożonym odwołaniu. Nie mogą przy tym odnieść skutku argumenty skarżącego o jego złym stanie zdrowia, jako że przedstawiona przez stronę dokumentacja medyczna nie spełnia kryterium, o jakim mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r., gdyż brak w niej zaświadczenia o czasowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, wydanego na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Za niewystarczające w powyższym zakresie należy uznać nadesłane przy odwołaniu od wyników kontroli karty informacyjne z leczenia szpitalnego, wyniki badań, zaświadczenie o stanie zdrowia z lokalnego ZOZ-u oraz informację o przebytej w 2002r. rehabilitacji leczniczej w ramach prewencji rentowej ZUS. Odnosząc się natomiast do przedłożonego zaświadczenia ZUS Oddział Inspektorat w O. stwierdzić trzeba, że jakkolwiek z pisma tego wynika niezdolność do pracy T. A., to datuje się ona wyłącznie na okres od 9 kwietnia 1992r. do 31 grudnia 2002r. (kiedy wstrzymano wypłatę okresowej renty z tego tytułu) – nie dotyczy zatem w żaden sposób stanu zdrowia strony w 2010, za który to rok został złożony wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Wymogu z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. nie spełnia również zaświadczenie o stanie zdrowia żony skarżącego, przedłożone dopiero na etapie wnoszenia skargi – w związku z czym organy nie mogły uwzględnić jego treści przy wydawaniu zakwestionowanych decyzji. W tym miejscu podkreślić trzeba, że Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję administracyjną pod kątem zgodności ze stanem prawnym i faktycznym. Wracając do podnoszonych przez T. A. kwestii związanych z zalaniem jego działek wskazać należy, że nie mogło odnieść skutku zgłoszenie organowi tej okoliczności już po wydaniu niekorzystnej decyzji. Zaakceptowanie przeciwnego poglądu mogłoby bowiem prowadzić do nadużyć przy przyznawaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwłaszcza że powoływana przez stronę przesłanka zwalnia grunty rolne od warunku kwalifikowalności na przestrzeni całego roku kalendarzowego. Ponadto po upływie dłuższego terminu od wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych nie sposób zweryfikować prawdziwości twierdzeń beneficjenta o szkodach wyrządzonych przez powódź, bądź opady. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.