II SA/Wa 616/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Andrzej Góraj (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce Policji oddala skargę. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], zwolnił S.G. – referenta Sekcji [...] KGP - z dniem [...] sierpnia 2009 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] września 2009 r. przeniósł ww. z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] Komendy [...] Policji. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, iż decyzja stanowi realizację wniosku Komendanta [...] Policji i podyktowana jest koniecznością wzmocnienia osobowego oddziałów służb liniowych Policji w celu zapewnienia prawidłowego poziomu realizacji zadań, uwzględnia także posiadane przez policjanta przeszkolenie i kwalifikacje zawodowe. Wymienionej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniony interesem służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania ww. od przedmiotowego rozkazu personalnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: kpa, decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu wymienionej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej podlegającej określonym rygorom i ograniczeniom, że warunkiem jej pełnienia jest dyspozycyjność, która polega na poddaniu się szczególnej dyscyplinie służbowej, zaś granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Minister wskazał, iż przepis art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego policjanta, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Stąd zawarte w ustawie ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na inne stanowisko służbowe należy traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Minister zaznaczył, że KGP, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Policji, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz decydowania o obsadzie stanowisk w KGP. W myśl art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Organ odwoławczy zaznaczył, iż przepis ten nie wskazuje przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji, co daje możliwość właściwemu przełożonemu - w rozpatrywanej sprawie - Komendantowi Głównemu Policji, rozstrzygnięcia sprawy w granicach uznania administracyjnego. Organ II instancji wyjaśnił, iż wbrew opinii skarżącego, art. 36 ustawy o Policji przyznaje KGP, jako przełożonemu wszystkich policjantów, prawo do ich przenoszenia do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę na terenie całego kraju, dodając, że decyzja ta należy do uznania organu. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 § 1 kpa, albowiem zawiera m.in. oznaczenie organu administracji, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a K.L. jest osobą upoważnioną do załatwienia w imieniu KGP spraw dotyczących zagadnień mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, a także ustalania należnego im uposażenia. Oceniając wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, Minister wskazał, iż nie jest władny do oceny działań KGP, który dobiera sobie podwładnych pod względem skutecznego wykonywania powierzonych zadań. Również wniosek dotyczący konieczności zebrania informacji na temat "braków kadrowych" w innych komórkach, czy jednostkach Policji został oceniony negatywnie, gdyż pozostają one bez merytorycznego związku z rozpoznawaną sprawą. Poza zakres przedmiotowego postępowania wykraczają także argumenty w sprawie mianowania, o które ubiegał się S.G. w strukturach Biura [...] Komendy Głównej Policji, albowiem zaskarżona decyzja o tym nie rozstrzyga. W ocenie organu odwoławczego również zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa nie zasługuje na uwzględnienie w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na dokumentach i okolicznościach znanych policjantowi. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, Komendant Główny Policji prawidłowo skorzystał z przysługującego mu na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do kształtowania stosunku służbowego policjanta oraz prawidłowo zastosował instytucję przeniesienia z urzędu, uwzględniając przy tym interes służby, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego oraz wymogów art. 107 § 1 i 3 kpa. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. S.G., reprezentowany przez pełnomocnika - r. pr. J.B., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej, jako wydanych bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skarżący zarzucił naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dotyczy on wyłącznie przenoszenia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie istnieje interes służby tożsamy z interesem społecznym w przeniesieniu skarżącego do dalszego pełnienia służby w KRP [...]. Zdaniem strony skarżącej, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa, tj. art. 7 kpa, art. 12 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez zachowania wymogu wnikliwości, a nadto rozkaz I instancji został wydany z dodatkowym naruszeniem art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału w sprawie, który był podstawą wydania zaskarżonego rozkazu, zaś decyzja II instancji z dodatkowym naruszeniem art. 138 § 2 kpa, poprzez zaniechanie uchylenia decyzji I instancji w sytuacji, gdy wydanie decyzji wymagało uprzedniego przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy i ograniczyło prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Rozkazowi I instancji strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 108 § 1 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podkreślił, że każdy policjant winien podporządkować się dyscyplinie służbowej, wyrażającej się w potrzebie pełnienia służby w tej jednostce, w której – w ocenie przełożonych – jego umiejętności i osiągnięcia zawodowe zostaną najlepiej wykorzystane dla potrzeb służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...], wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 4/10, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu I instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od przedmiotowego orzeczenia, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1118/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd Odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, podstawą mianowania policjanta na stanowisko służbowe jest dobrowolne zgłoszenie się do służby. Sąd wskazał, iż z powyższego wynika, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Z kolei podstawowym elementem służby w Policji, umożliwiającym wykonywanie zadań tej formacji, jest zdyscyplinowanie i dyspozycyjność policjanta. Dyspozycyjność nie oznacza całkowitej swobody przełożonego w zakresie dokonywania jednostronnych zmian treści stosunku służbowego, lecz oznacza wyłącznie obowiązek policjanta poddania się prawnie umocowanym aktom zmieniającym stanowisko i miejsce w ramach służby określonej aktem mianowania. NSA wyjaśnił, że ustawa o Policji przewiduje przekształcenie stosunku służbowego policjanta w drodze przeniesienia służbowego, które następuje w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego, a jeżeli decyzję tę ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, to od takiej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 32 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy). Sąd Odwoławczy zaznaczył, że analiza przepisów ustawy o Policji regulujących kwestie przeniesienia prowadzi do wniosku, że nie ogranicza ona możliwości przeniesienia policjanta przez określenie przesłanek uzasadniających podjęcie stosownej decyzji, lecz pozostawia to uznaniu przełożonego. Są to przesłanki kompetencyjne wskazujące, który przełożony jest właściwy do podjęcia takiej decyzji. Niekiedy występują przesłanki czasowe określające maksymalny czas, na który może być dokonana zmiana stosunku służbowego np. art. 36 ust. 3, art. 37 cyt. ustawy. NSA podniósł, iż uprawnienia przełożonych do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę określa art. 36 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy. Dodał także, iż przepis ten stanowi również podstawę prawną do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości. Jedyne ograniczenie w zakresie przeniesienia policjanta bez jego zgody na inne stanowisko służbowe zawiera przepis art. 38 ust. 1 i 2 tej ustawy, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie. Ustawa o Policji nie reguluje natomiast przeniesienia policjanta na inne równorzędne stanowisko. Nie oznacza to jednak, że właściwy przełożony poza tymi ustawowymi ograniczeniami nie może bez zgody policjanta przenieść go na inne równorzędne stanowisko. NSA wyjaśnił, iż decyzja w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji pozostaje w gestii jego przełożonego. Jeżeli zatem S.G. zajmował stanowisko referenta Sekcji [...] Komendy Głównej Policji, to właściwym do podjęcia decyzji w sprawie jego zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej był Komendant Główny Policji. Z chwilą przeniesienia do pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] przełożonym właściwym do mianowania go na stanowisko służbowe, na zasadzie określonej w treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, stał się nowy przełożony w osobie Komendanta Rejonowego Policji [...] W konsekwencji uprawnione jest twierdzenie, że Komendant Główny Policji w granicach swoich kompetencji, nakreślonych brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, uprawniony był do podjęcia decyzji jedynie co do zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego w Komendzie Głównej Policji i przeniesienia go do pełnienia służby w Komendzie Rejonowej. Natomiast komendantem właściwym do mianowania skarżącego na konkretne stanowisko służbowe w Komendzie Rejonowej Policji [...], był komendant tej jednostki. Zdaniem NSA, ocena, czy stanowisko służbowe, na które skarżący został mianowany odpowiada wymogowi równorzędności w stosunku do stanowiska służbowego poprzednio zajmowanego może zostać zatem przeprowadzona dopiero w przypadku zakwestionowania rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji o mianowaniu na stanowisko służbowe. Zdaniem NSA, skoro organ przenoszący nie miał uprawnienia do mianowania skarżącego na określone stanowisko w strukturze komendy rejonowej, to nie mógł również czynić w uzasadnieniu rozkazu personalnego stosownych rozważań. Zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeń dotyczących stanowiska skarżącego po jego przeniesieniu stanowiło zatem jedynie element wyjaśniający, a nie ocenny. W ocenie NSA, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 32 ust. i art. 36 ust. i 2 ustawy o Policji przyjmująca, że skoro organ w decyzji o przeniesieniu do innej jednostki organizacyjnej w tej samej miejscowości nie wykazał równorzędności stanowiska to nie był uprawniony do przeniesienia była błędna. NSA zaznaczył, iż na rozprawie pełnomocnik skarżącego przyznał, że na nowym stanowisku, na które skarżący został mianowany zostały zachowane dotychczasowe parametry oraz otrzymał on dodatkowe świadczenie pieniężne w postaci dodatku [...] i w jego ocenie nowe stanowisko jest stanowiskiem równorzędnym. A zatem w istocie skarżący kwestionował celowość i zasadność przeniesienia go z Komendy Głównej Policji do Komendy Rejonowej Policji [...], lecz zagadnienie to nie było przez Sąd pierwszej instancji rozważane. W ocenie Sądu Odwoławczego, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i rozkazu personalnego nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, albowiem nie zawierają wskazania równorzędności stanowisk, mimo że nie mogły one tej kwestii określać. Brak było zatem podstaw do uznania, że naruszają one powołany przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy ją za poprawną i zgodną z prawem. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do uwzględnienia zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego podnieść należy, iż Sąd II instancji w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1118/10 przesądził, że jeżeli skarżący zajmował stanowisko referenta Sekcji [...] Komendy Głównej Policji, to właściwym do podjęcia decyzji w sprawie jego zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej był Komendant Główny Policji. Z chwilą przeniesienia do pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] przełożonym właściwym do mianowania go na stanowisko służbowe, na zasadzie określonej w treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, stał się nowy przełożony w osobie Komendanta Rejonowego Policji [...]. W konsekwencji uprawnione jest twierdzenie, że Komendant Główny Policji w granicach swoich kompetencji, nakreślonych brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, uprawniony był do podjęcia decyzji jedynie co do zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego w Komendzie Głównej Policji i przeniesienia go do pełnienia służby w Komendzie Rejonowej. Natomiast komendantem właściwym do mianowania skarżącego na konkretne stanowisko służbowe w Komendzie Rejonowej Policji [...], był komendant tej jednostki. Ocena, czy stanowisko służbowe, na które skarżący został mianowany odpowiada wymogowi równorzędności w stosunku do stanowiska służbowego poprzednio zajmowanego może zostać zatem przeprowadzona dopiero w przypadku zakwestionowania rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji o mianowaniu na stanowisko służbowe". Naczelny Sąd Administracyjny dokonał więc oceny poprawności skarżonej decyzji i uznał, iż została ona wydana w ramach uprawnień posiadanych przez organ, a wynikających z ustawy o Policji. Wskazał też, iż zamieszczenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzeń dotyczących stanowiska skarżącego po jego przeniesieniu, stanowiło jedynie element wyjaśniający, a nie ocenny. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając kwestę natury prawnej i faktycznej, przesądzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, prowadzącą do konkluzji, iż skarżona decyzja nie narusza prawa, orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).