II OZ 109/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1130/11 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. M. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2011 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...]. Jednocześnie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie akty lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, która w ogóle nie podlega wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Z uwagi zatem na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, iż wniosek o wstrzymanie wykonania nie może odnieść zamierzonego rezultatu w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. W., zaskarżając je w całości, zarzucając obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. obrazę przepisu art. 61 § 3 polegającą na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...], gdy w rzeczywistości, w ocenie skarżącej, takie przesłanki mają miejsce w postaci wyrządzenia skarżącej znacznej szkody. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Odpowiedź na zażalenie złożyła B. B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przedmiotem ochrony tymczasowej regulowanej tym przepisem mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Zauważyć należy, że zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Z tego powodu decyzja ta jako zbliżona swym charakterem do zaświadczenia, nie wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2010, s. 205; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uwaga nr 7 do art. 61). Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. o sygn. P 37/06 (OTK-A 2007/11/160) zwrócił uwagę, że "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. (...) Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa." W związku z powyższym zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji