IV SA/Wa 1343/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił J. P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego i szamba szczelnego na terenie działki o nr ew. [...] i [...] położonej przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta W. stwierdził, że powierzchnia działki o nr ew. [...] wynosi 169 m2 i jest to las zaś powierzchnia działki o nr ew. [...] wynosi 2203 m2, z czego 1500 m2 to las, zaś 703 m2 przeznaczone jest pod zabudowę. Zdaniem Prezydenta Miasta W. lokalizacja terenu przeznaczonego pod zabudowę jest taka, że nie jest możliwe do niego dojazd z drogi publicznej. W poprzednio obowiązującym Miejscowym Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992 roku, Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 1992 roku Nr [...], poz. [...]) brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2011 roku podzielając zawarte w niej stanowisko. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że okoliczność, iż cześć działki o nr ew. [...] oznaczona symbolem B o powierzchni 703 m2 przeznaczona jest pod zabudowę nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia wobec faktu, że wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy objęta jest cała działka. Wskazane przez inwestora planowane usytuowanie obiektu budowlanego nie jest wiążące dla organu administracji wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Usytuowanie obiektów budowlanych na działce rozstrzygane jest na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Nie ma również wpływu na treść rozstrzygnięcia uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów dla aktualnie opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgoda taka musi być związana z poprzednio uchwalonym miejscowym planem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P. nie podnosząc żadnych zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2011 roku skarżący stwierdził, że ochrona prawa własności, w tym prawa do zabudowy jest gwarantowana w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Swoboda zagospodarowania terenu znajduje potwierdzenie w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, że jego działka została w poprzednim systemie prawnym przymusowo zalesiona, a stojący na niej budynek popadł w ruinę. Zdaniem skarżącego spełnione zostały wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Za niezasadne uznać należy twierdzenie skarżącego, że spełnione zostały wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji na wskazanych przez niego działkach. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 – tekst jednolity ze zm.). Z przepisu tego wynikało natomiast, że tracą moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy, po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie. Ustawa ta weszła zaś w życie z dniem 1 stycznia 1995 roku. Wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmował działkę ozn. nr ew. [...] oraz działkę ozn. nr ew. [...]. Teren inwestycji oznaczony został linią ciągłą i literami ABCDE (k – 3 akt administracyjnych). Działka o nr ew. [...] jest lasem. Z kolei działka o nr ew. [...] w części jest lasem zaś w części oznaczona jest jako teren mieszkaniowy (k – 6 akt administracyjnych). Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że działki skarżącego nie są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Za taką zgodę nie może być uznana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 roku, Nr [...], gdyż nie została ona wydana w związku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Działka o nr ew. [...], jak to zostało wyżej wskazane, przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe i ta część działki nie wymaga zmiany przeznaczenia. Należy jednak stwierdzić, że jeśli inwestor posiadający działkę o charakterze częściowo budowlanym a częściowo leśnym chcący wybudować obiekty budowle niesłużące gospodarce leśnej wskazuje, jako teren inwestycji całą działkę, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne. Na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestor mógłby bowiem zlokalizować te obiekty na części leśnej działki co prowadziłoby do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Doszłoby wówczas do sprzecznego z prawem zagospodarowania gruntu leśnego. Organ administracji właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie mógłby w tym inwestorowi przeszkodzić, gdyż decyzja o warunkach zabudowy dotyczyłaby całej działki, a prawem inwestora jest wskazanie konkretnego miejsca lokalizacji obiektu na terenie działki. W decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest bliższe określenie miejsca lokalizacji inwestycji na nieruchomości, które to określenie będzie wiążące dla organu administracji wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 54 tejże ustawy. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie więc także punkt trzeci tego artykułu. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczeniowych inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy, z którego wynika, że Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc te dwa pojęcia. Działka, to wydzielona ewidencyjnie cześć powierzchni ziemskiej. Teren, jest pojęciem bardziej ogólnym niż działka. Słownikowe znaczenie tego pojęcia, to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Terenem może więc być cała działka, kilka działek oraz część działki lub działek. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mowa jest o działce budowlanej. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać twierdzenia, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi obejmować zawsze całą działkę budowlaną. Oznaczałoby to bowiem, że zawarte w art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "terenu", jest zbędne. Tymczasem jedną z podstawowych zasad wykładni jest zakaz interpretowania przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (Lech Morawski. Zasady Wykładni Prawa. Wydawnictwo "Dom Organizatora" Toruń 2006, str. 106). Nadto stwierdzić należy, że przepisy rozporządzenia nie mogą być interpretowane literalnie, gdyż oznaczałoby to, że modyfikują one wolę ustawodawcy wyrażoną w akcie prawnym stojącym wyżej w hierarchii źródeł prawa jakim jest ustawa. Tymczasem akt prawny o charakterze podstawowym może jedynie uszczegóławiać przepisy ustawy a nie je modyfikować. Ustawodawca w rozporządzeniu posłużył się pojęciem działki budowlanej, gdyż terenem objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zazwyczaj cała działka budowlana. Jak to już jednak zostało wcześniej stwierdzone nie oznacza to, że wnioskodawca nie może we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazać, jako terenu inwestycji części działki lub części kilku działek, kilku działek, czy też np. jednej całej działki i części innej działki. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazał, jako teren inwestycji całą działkę o nr ew. [...] i całą działkę o nr ew. [...]. Zasadnie w tej sytuacji organy administracji uznały, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zasadnie też organy administracji uznały, że działki skarżącego nie są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W sytuacji, gdy nie został spełniony wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 wymienionej wyżej ustawy okoliczność ta sama w sobie stanowiła podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zbędne były w tej sytuacji rozważania organu I instancji dotyczące możliwości dostępu do drogi publicznej tej części działki skarżącego, która przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe. Kwestia ta nabrałaby istotnego znaczenia, gdyby skarżący ograniczył wniosek o wydanie warunków zabudowy tylko do tej części działki, która przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe. Ponieważ w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca ocena, czy teren ten rzeczywiście ma dostęp do drogi publicznej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonywanie takiej oceny jest niecelowe. Wskazany przez skarżącego art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Konstytucja stanowi jednak jednocześnie w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczone w drodze ustawy. Takim ograniczeniem prawa własności nieruchomości w zakresie jej zabudowy są m.in. wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei przytoczony przez skarżącego art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, ale w granicach określonych ustawą. Tym samym zagospodarowanie terenu możliwe jest wówczas, gdy spełnione zostaną wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 wymienionej wyżej ustawy. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.