II SA/Bk 561/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomością 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz opisaną wyżej decyzję organu I instancji w punkcie 2; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w części objętej wyżej opisanym rozstrzygnięciem do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z 13.01.2011 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. działającego jako Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej o wydanie decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu w odniesieniu do działek nr [...] i [...] położonych w obrębie nr [...] D. w B. Wniosek uzasadniono zbędnością działek dla potrzeb Dyrekcji i ich położeniem poza pasem drogi krajowej. Decyzją z [...].06.2011 r. znak [...] Prezydent B. wygasił trwały zarząd przysługujący Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do wymienionych wyżej działek (pkt 1). W punkcie 2. decyzji postanowił, że ich przejęcie nastąpi na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego. Ustalono, że umową sprzedaży z [...].08.2006 r. Prezydent Miasta B. – działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa jako zarządca dróg w mieście B., wykonujący uprawnienia i obowiązki Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nabył od Z. P. S. B. SA prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] i [...] przy ulicy D. F. przeznaczone na realizację celu publicznego w postaci budowy skrzyżowania ulic C. i B. Z momentem nabycia przez Skarb Państwa użytkowania wieczystego nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego wygasło a Skarb Państwa stał się właścicielem nabytych działek. Następnie decyzją z [...].10.2006 r. Wojewoda P. na podstawie art. 20 ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, stwierdził ustanowienie z mocy prawa nieodpłatnie trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do nabytych przez Skarb Państwa aktem notarialnym działek. Przedmiotowe działki znajdowały się wówczas na terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. teren ten był oznaczony jako zabudowany, do sukcesywnej modernizacji i uzupełnień, w tym dodatkowo jako obszar rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Obecnie teren działek jest objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznacza się go na cele drogowe: drogę publiczną klasy L – lokalna. Natomiast ulica D. F. na odcinku od ulicy B. do ulicy S. w mieście B. stanowi część drogi krajowej nr [...]. Przedmiotowe działki w opinii Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich UM w B. nie stanowią pasa drogowego ulicy D. F. Faktycznie zlokalizowane są na nich szyny po torach bocznicy kolejowej, słupy energii elektrycznej oraz drzewa i krzaki. W tych okolicznościach, a także po uzyskaniu opinii Ministerstwa Infrastruktury co do braku konieczności uzyskania zgody organu nadzorującego Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na wygaszenie trwałego zarządu – Prezydent ocenił zbędność działek nr [...] i [...] dla potrzeb Generalnej Dyrekcji i orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 decyzji. Wskazał, że w piśmie z 27.05.2011 r. złożonym przed wydaniem kwestionowanej decyzji wnosił o nieumieszczanie w jej sentencji zapisów dotyczących protokolarnego przekazania nieruchomości, bowiem Generalna Dyrekcja nigdy nie była formalnym ani faktycznym posiadaczem działek. Po ich nabyciu w imieniu Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...].08.2006 r. Prezydent Miasta B. wszedł w ich posiadanie, którego nigdy się nie wyzbył. Brak zatem podstaw do orzekania o protokolarnym przejęciu, tym bardziej że odwołujący się wnosił o odstąpienie od orzekania w tym przedmiocie. Nieuwzględnienie jego wniosku spowodowało naruszenie art. 7, 9 i 11 Kpa, bowiem nałożono na stronę obowiązek przekazania działek, których nigdy nie posiadała. Decyzją z [...].07.2011 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając ustalony w sprawie stan faktyczny za prawidłowy oraz oceniając, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wygaszenia trwałego zarządu, w tym uzyskano wyjaśnienie możliwości zagospodarowania nieruchomości. Odnośnie zarzutu, co do obowiązku protokolarnego przejęcia nieruchomości Wojewoda wskazał, że jego zdaniem przedmiotowe działki były w formalnym posiadaniu Generalnej Dyrekcji w oparciu o decyzję Wojewody z [...].10.2006 r., na podstawie której wykazano prawo trwałego zarządu w ewidencji gruntów i budynków. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 47 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w każdej decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu należy orzec o protokolarnym przejęciu nieruchomości, nawet jeśli uprawniony z tytułu zarządu nigdy nieruchomości nie objął w posiadanie, 2. przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji. Jak wskazano skarżący nie kwestionuje otrzymania działek nr [...] w trwały zarząd w 2006 r. i ujawnienia tego w ewidencji, a jedynie podnosi, że dla skutecznego ustanowienia trwałego zarządu konieczne było przejęcie protokolarne świadczące o wprowadzeniu jednostki organizacyjnej w posiadanie działek. Po wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, a przed protokolarnym objęciem w posiadanie, jednostka posiada wyłącznie roszczenie o faktyczne wykonanie tego objęcia. W stosunku do działek nr [...] i nr [...] nigdy to nie nastąpiło, co w połączeniu z faktem, iż działki nie stanowią pasa drogowego i znajduje się na nich infrastruktura niedrogowa oraz drzewa i krzewy – uzasadniało wygaszenie trwałego zarządu, ale bez orzekania o protokolarnym przejęciu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazał uzupełniająco, że po wygaszeniu trwałego zarządu nieruchomości podlega włączeniu do zasobu nieruchomości na podstawie czynności technicznej, jaką jest podpisanie protokołu zdawczo – odbiorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem uczynienie koniecznym elementem decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia trwałego zarządu, orzeczenia o obowiązku protokolarnego przekazania przez zarządcę posiadania nieruchomości, nastąpiło z naruszeniem prawa i w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż ustawa z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651) precyzuje jedynie konieczne elementy decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu (vide: art. 45 ust. 2 ustawy), natomiast w ogóle nie zamieszcza regulacji w zakresie koniecznych elementów decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu (vide: art. 46 i 47 ustawy). W przepisie art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego treść wyszczególnia, co powinna zawierać decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu, nie został przy tym wskazany obowiązek określenia w decyzji o sposobie objęcia nieruchomości w trwały zarząd. Stwierdzenie, ze objęcie nieruchomości w trwały zarząd następuje na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego, zostało zamieszczone w treści ustępu 3 – go art. 45 ustawy, czyli poza normą wyszczególniająca konieczne elementy decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Taka regulacja wskazuje, ze ustawodawca kwestię objęcia przez trwałego zarządcę nieruchomości w posiadanie, potraktował wyłącznie jako czynność następczą w stosunku do decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, będącą jej wykonaniem. Zdaniem sądu, gdyby nawet w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie zostało zamieszczone stwierdzenie, ze objęcie nieruchomości w zarząd następuje protokołem zdawczo – odbiorczym, to potrzebę sporządzenia takiego protokołu i tak uzasadniałby wzgląd na rozliczenie trwałego zarządcy z właścicielem po wygaśnięciu zarządu, które obejmuje zarówno kwestię zużycia rzeczy i nakładów na nią. Z mocy bowiem art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, a zatem przepis art. 262 kodeksu cywilnego, który stanowi, że po wygaśnięciu użytkowania użytkownik obowiązany jest zwrócić rzecz właścicielowi w takim stanie, w jakim powinna się znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu użytkowania. Sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego przy obejmowaniu w posiadanie nieruchomości oddanej w trwały zarząd, ma zatem znaczenie nie dla ukonstytuowania prawa trwałego zarządu ale wyłącznie dla zabezpieczenia prawidłowości przyszłych rozliczeń z tytułu wykonywania prawa. Protokół opisuje bowiem stan, w jakim nieruchomość się znajduje w momencie obejmowania go w użytkowanie przez trwałego zarządcę, co w momencie wygaśnięcia prawa daje przejrzystość dla rozliczeń według zasad określonych w kodeksie cywilnym w art. 252 i następnych. Nałożenie jednak w decyzji obowiązku sporządzenia protokołu jest zbyteczne. W niemożności traktowania protokołu objęcia nieruchomości w posiadanie przez trwałego zarządcę, jako elementu konstytutywnego dla powstania prawa trwałego zarządu, utwierdza też treść przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną powstania trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do nieruchomości składającej się z działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], położonych w B. Jak wynika z decyzji Wojewody P. z dnia [...].10.2006r. Nr [...], nabycie trwałego zarządu nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003r, Nr 80, poz. 721 ze zmianami), konkretnie art. 20 tej ustawy, przewidującego uzyskanie z mocy prawa i nieodpłatnie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad albo samorządową jednostkę organizacyjną, prawa trwałego zarządu nieruchomością, w stosunku do której wydano decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak stanowi art. 20 ust. 5 tej ustawy i co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu powołanej decyzji, podstawę wpisu tak powstałego prawa trwałego zarządu do księgi wieczystej, stanowi decyzja wojewody albo starosty (w zależności jakiej kategorii dróg dotyczy) wydana na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy, stwierdzająca ustanowienie z mocy prawa trwałego zarządu. Przepisy powołanej wyżej ustawy, zwanej specustawą drogową, nie zawierają szczegółowej regulacji w zakresie koniecznych elementów decyzji potwierdzającej powstanie z mocy prawa trwałego zarządu, odsyłając w art. 23 do stosowania w kwestiach nieuregulowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem również art. 45 tej ustawy, który stwierdzenie o protokolarnym obejmowaniu nieruchomości oddanej w trwały zarząd pozostawia poza katalogiem koniecznych elementów decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć też tego, że nabyciu trwałego zarządu skarżącej jednostki wobec działek geodezyjnych o numerach [...] i [...] położonych w B., nie towarzyszyło sporządzenie protokołu objęcia działek w posiadanie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych I Autostrad. Jest to fakt bezsporny. Również bezspornym jest fakt, że na gruncie nie ma żadnych oznak wykonywania władztwa faktycznego przez zarządcę dróg krajowych. Powyższe przyznaje Zarząd Dróg Inwestycji Miejskich w B. w piśmie skierowanym do Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. z dnia 31.01.2011r. (vide: akta administracyjne), w którym podaje, ze nieruchomości nie stanowią pasa drogowego ulicy D. F. (będącej drogą krajową numer [...]), znajdują się na nich szyny po pozostałych torach bocznicy kolejowej, słupy linii energetycznej oraz drzewa i krzaki. Z tych względów wzmianki o konieczności przekazania posiadania działek, nie uzasadniają nawet okoliczności faktyczne. Dociekanie przyczyn takiego stanu rzeczy nie jest rolą sądu administracyjnego. Reasumując, zamieszczenie w sentencji decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia trwałego zarządu jednostki organizacyjnej wobec nieruchomości, obowiązku protokolarnego przekazania posiadania nieruchomości, wykraczało poza katalog niezbędnych elementów decyzji, a w okolicznościach sprawy nie było nawet uzasadnione stanem faktycznym. Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu zbędnego punku zaskarżonej decyzji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O zwrocie poniesionych kosztów postępowania sądowego sąd nie orzekał z uwagi na brak wniosku strony skarżącej w tym przedmiocie (art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)