I SA/Wa 1189/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi C. S. A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. S. A. z siedzibą w Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r. nr[...]. W uzasadnieniu przedstawiono następująco stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2011 r. I. sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia tegoż Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn..[...], bowiem orzeczenie to zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Kolegium decyzją z dnia –[...] lutego 2011 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia . Rozpoznając wniosek złożony w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podzieliło stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter sprawy cywilnej. Aktualizacja następuje w drodze wypowiedzenia. Od orzeczenia kolegium wydanego w wyniku wszczęcia sprawy przez użytkownika wieczystego, nie przysługuje odwołanie w toku postępowania administracyjnego. Skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia , to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucje wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności orzeczenia Skargę na powyższą decyzję złożyła I. sp. z.o.o. w W. zarzucając naruszenie art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm. dalej ugn) w zw. z art. 157 i 156 kpa poprzez błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargę należy uznać za zasadną. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia wskazać przede wszystkim należy, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ww. ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Jak słusznie zauważono w skardze, orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Ma to -zdaniem sądu- w sprawie takie znaczenie, że do momentu wydania przez Kolegium rozstrzygnięć merytorycznych tj. o oddaleniu wniosku o ustalenie innej wysokości opłaty rocznej lub o ustaleniu opłaty rocznej w innej wysokości sprawa ma charakter wyłącznie administracyjny. Sprawa odpowiedniego stosowania przepisów kpa w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 79 ust. 3 ugn (w tym również trybów nadzwyczajnych) w postępowaniu przed Kolegium jest niejednolicie rozstrzygana w orzecznictwie i piśmiennictwie. Sąd w składzie orzekającym opowiada się za stanowiskiem, że w tym postępowaniu zasadne jest stosowanie w trybów nadzwyczajnych (tak Komentarz do ustawy gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka LexNexis 2007). Celem bowiem uniknięcia dwóch równolegle prowadzonych postępowań (sądowego i administracyjnego) wyłączono stosowanie przepisów dotyczących zażaleń i odwołań. Istota postępowania o stwierdzenie nieważności ma jednak zupełnie innych charakter. Można w tym miejscu nawiązać do komentarzy piśmiennictwa odnośnie pewnego nurtu w orzecznictwie NSA, zawartych w glosach do postanowienia NSA z 3 października 1997 r. I SA 1333/97 głoszącego, że skoro spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, to wszelkie akty organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądu administracyjnego (OSP 1998/3/57). W glosie krytycznej R. Suwuła wykazał (ST 1998 z. 1-2 s. 146-148), że szereg postanowień kolegium wydawanych na podstawie odpowiednio stosowanego k.p.a. nie ma charakteru cywilnoprawnego, zaś samo postępowanie przed kolegium również go nie ma, skoro właśnie stosuje się w nim k.p.a. Dlatego powinny one podlegać kontroli sądu administracyjnego, którego rozstrzygnięcia będą odnosiły się wówczas wyłącznie do kwestii administracyjnoprawnych. Pozostawienie ich poza kontrolą sądową byłoby sprzeczne z art. 184 Konstytucji. W drugiej glosie do tego orzeczenia (R. Mikosz, OSP 1998/9/159) również wskazano, że skoro sprawę cywilną w pierwszej fazie rozpoznaje organ administracji i wydaje w niej rozstrzygnięcia na podstawie k.p.a., to powinny one podlegać kontroli sądu administracyjnego. Według autora glosy postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Zgodnie z art. 79 ust. 7 do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. m.in. o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (zatem wyłączone jest stosowanie art. 127-144 k.p.a., czyli w szczególności art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a., które to przepisy przewidują odpowiednio, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zastępujący odwołanie od orzeczenia kolegium, oraz wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania - lub innego środka prawnego). Art. 80 u.g.n. normuje wniesienie sprzeciwu od orzeczenia kolegium, równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy (czyli zapewne sprawy jako całości, a nie danej kwestii incydentalnej) do sądu powszechnego, przy czym sprzeciw może dotyczyć również wyłącznie kosztów postępowania zawartych w orzeczeniu kolegium. Gdy sprzeciw nie dotyczy wyłącznie kosztów, orzeczenie kolegium traci moc, zaś sąd powszechny prowadzi postępowanie niejako od początku, traktując wniosek użytkownika wieczystego jako pozew. Uwzględniając powyższe argumenty stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania . Skoro Kolegium nie mogło w niniejszej sprawie odmówić wszczęcia postępowania, zaskarżone decyzję oraz decyzję poprzedzającą należało uchylić jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd podjął na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.