II SA/Rz 859/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- II SA/Rz 859/11 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] o odmowie przyznania I. R. zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego w T. ul. G. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezydent Miasta [...] dwukrotnie już wydawał decyzje odmawiające przyznania I. R. zasiłku na cel wyżej wskazany. Decyzje te były także dwukrotnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu wydana została decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku, wskazując, że budynek przy ul. G. uległ uszkodzeniu w wyniku powodzi, jednakże jego właścicielka – I. R. przebywa za granicą, zamieszkując wraz z dwojgiem małoletnich dzieci w Szwecji. W odwołaniu od tej decyzji I. R. eksponowała, że choć przebywa na emigracji, to jej pobyt w Szwecji ma charakter zarobkowy, tymczasowy, zamierza powrócić do kraju, z którym nie utraciła rzeczywistego związku, podobnie jak z miejscem zamieszkania. Zarobione za granicą pieniądze inwestowała w dom, który uległ dwukrotnemu zalaniu w czasie powodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.), stwierdzając, że przewidziany w art. 40 ust. 1-3 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Może on być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Jednocześnie organ nawiązał do art. 2 ust. 1 ustawy, stanowiącego, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ nawiązał do przepisu art. 25 kodeksu cywilnego i wskazał, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wywiodło, że o zamiarze stałego pobytu świadczą okoliczności pozwalające stwierdzić, iż dana miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności osoby fizycznej, gdzie koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania. Miejscem zamieszkania I. R. nie był zalany budynek, nie były w nim zaspokajane podstawowe potrzeby życiowe, w tym mieszkaniowe rodziny odwołującej. I. R. zamieszkiwała wraz z dziećmi w innym miejscu, a przedmiotowy dom stanowił jedynie możliwość dodatkowego miejsca zamieszkania rodziny. Kolegium wskazało, że środki rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej winny być skierowane przede wszystkim do rodzin pozbawionych lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie osobiste. W skardze na tę decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, I. R. zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 2 i 40 ustawy o pomocy społecznej, art. 2, art. 8 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazała, że organ nie wziął pod uwagę regulacji zawartych w specjalnej ustawie z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835, ze zm.). Skarżąca stwierdziła, że dom był zamieszkiwany w okresie od 2007 r. do 19.05.2010 r., tj. pierwszej powodzi, podczas której rodzina została ewakuowana. W organie I instancji przedłożyła oświadczenia sąsiadów na okoliczność częstych przyjazdów do Polski, wskazując, że jest wraz z dziećmi zameldowana w Polsce, zamierza tu wrócić i nie straciła rzeczywistego związku z miejscem zamieszkania. Podała również, że wycena robót remontowych została oszacowana na kwotę ponad 66.000 zł i sfinansowana ze środków pomocowych przeznaczonych dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi. W ocenie skarżącej niezrozumiałym jest fakt, że zasiłek celowy może być przyznany zamieszkującym dom, a nie właścicielowi budynku, podczas gdy wyraźna instrukcja MSWiA z 24.06.2010 r. stanowiła, że pomoc przysługuje właścicielom i może być przyznana lokatorom pod warunkiem wyrażenia zgody przez właściciela. Skarżąca podkreśliła, że decyzja Kolegium jest krzywdząca i narusza zasady sprawiedliwości społecznej wyrażone w art. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dotyczy ona odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w czasie powodzi. Zasiłek na tego rodzaju cel może być przyznany stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W odróżnieniu od ogólnej zasady - przyznania świadczenia z pomocy społecznej po spełnieniu kryterium dochodowego, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3). Zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w granicach uznania administracyjnego, co wynika z użytego przez ustawodawcę zwrotu "może być przyznany", organ nie działa jednak dowolnie. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna, co zresztą podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6.11.2009 r., II SA/Po 307/09, System Orzecznictwa LEX Nr 531606). Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Zniszczeniu w wyniku powodzi uległ budynek mieszkalny mieszczący się przy ul. G. w T., będący własnością I. R., która wraz z małoletnimi dziećmi przebywa na stałe w Szwecji, gdzie pracuje zawodowo. Dom ten do czasu powodzi zamieszkiwany był przez rodzinę koleżanki skarżącej. Prawidłowo też organy uznały, że skarżąca wraz z rodziną ma zaspokojone codzienne potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu, a zalany budynek nie służył realizacji tych potrzeb. Jak słusznie podkreślają organy, pomoc na odbudowę czy remont, wynikająca z zasiłku celowego określonego w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach, które stanowiły ich centrum życiowe, a następnie uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i w związku z tym osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Podstawowym celem tego zasiłku jest pomoc w zapewnieniu "dachu nad głową" osobom, które w wyniku powodzi czy innej klęski żywiołowej utraciły miejsce zamieszkania. Sąd wskazuje również na treść art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten warunkuje zatem prawo do przyznania świadczeń z pomocy społecznej posiadaniem obywatelstwa polskiego, miejscem zamieszkania i przebywaniem na terenie RP. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem prawidłowe jest sięgnięcie do regulacji prawa cywilnego, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie. Zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale także to, że temu przebywaniu towarzyszy określony stan woli, tj. zamiar stałego pobytu, oznaczający traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby. Wyjazd skarżącej do Szwecji wraz z dziećmi i podjęcie tam stałej pracy prowadzą do przyjęcia, że centrum życiowe skarżącej mieści się na terenie Szwecji. Nie zmienia to faktu, że skarżąca jest właścicielką domu w Polsce, w którym zatrzymuje się w czasie pobytów w kraju. W świetle art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej I. R. nie jest więc osoba uprawnioną do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. W tym miejscu należy podkreślić, nawiązując do zarzutów zawartych w skardze, że kwestia przyznania zasiłków celowych dla ofiar powodzi z 2010 r. nie została uregulowana w ustawie z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835, ze zm.). Ustawa ta dotyczy przyspieszenia i ułatwienia w załatwieniu niektórych spraw przez osoby dotknięte klęską powodzi i osunięć ziemi w 2010 r. Zawiera również regulacje umożliwiające umorzenie pożyczek uzyskanych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, ze zm.). Kwestie przyznania ofiarom powodzi środków finansowych na usunięcie skutków klęski żywiołowej rozstrzygane są w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej – wspomnianego na wstępie art. 40 ust. 2 i pozostałych przepisów tej ustawy, a decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pod kątem prawidłowości przeprowadzonego postępowania, trafności rozstrzygnięcia, Sąd stwierdza, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie ustalony został prawidłowo, a odmawiając przyznania zasiłku celowego organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Argumentacja skarżącej, że w zalany dom zainwestowała pieniądze zarobione za granicą, a powódź zniweczyła jej plany powrotu do kraju, jakkolwiek spotyka się ze zrozumieniem Sądu, nie mogła zostać uwzględniona. Należy podkreślić, że zasiłek celowy nie jest formą odszkodowania za zaistniałe skutki klęski żywiołowej ani rekompensatą wypłacaną przez państwo osobom, które ta klęska dotknęła. Zasiłek celowy stanowi formę pomocy kierowanej do osób i rodzin w celu umożliwienia im przezwyciężenia trudnej sytuacji, w której się znalazły, przy założeniu, że posiadane przez nie środki i własna aktywność nie mogą prowadzić do zmiany tej niekorzystnej sytuacji. Takie rozumienie istoty zasiłku wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza też konstytucyjnych zasad – sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. O naruszeniu tej ostatniej, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, można mówić, gdy organ różnicuje zarówno dyskryminująco, jak i faworyzująco podmioty, które charakteryzują się istotną cechą wspólną. Zasada równości wobec prawa oznacza bowiem równe traktowanie wszystkich tych podmiotów, które charakteryzują się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). W sytuacji gdy skarżąca z mocy art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest wyłączona spod zakresu przedmiotowego tej ustawy, organy odmawiając przyznania jej zasiłku celowego nie mogły wskazanych wyżej zasad naruszyć. Reasumując, Sąd uznał, iż orzekające w sprawie organy prawa nie naruszyły, a tylko naruszenie prawa i to w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Z tych względów, działając w oparciu o art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.