I OSK 172/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 885/11 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz prawa do zasiłku uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 885) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną oraz prawie do zasiłku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda M. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) i art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art.10 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz.415 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] stycznia 2011 r. którą orzeczono o: 1) uchyleniu w całości decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2008 r. o uznaniu J. W. z dniem [...] lutego 2008 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] lutego 2008 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; 2) uchyleniu w całości decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2009 r. orzekającą o utracie przez J. W. prawa do zasiłku od dnia [...] lutego 2009 r. z powodu maksymalnego okresu jego pobierania; 3) o odmowie uznania J. W. za osobę bezrobotną z dniem [...] lutego 2008 r. z powodu przyznania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że J. W. zarejestrował się w Urzędzie Pracy [...] W. w dniu [...] lutego 2008 r. W konsekwencji Prezydent [...] W. w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. orzekł o uznaniu wnioskodawcy z dniem [...] lutego 2008 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał mu prawo do zasiłku od dnia [...] lutego 2008 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent [...] W. orzekł o utracie przez J. W. prawa do zasiłku od dnia [...] lutego 2009 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W dniu [...] stycznia 2011 r. J. W. przedstawił w Urzędzie Pracy wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. (sygn. akt [...]), którym przyznano stronie prawo do okresowej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, poczynając od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. (punkt II sentencji wyroku). W tej sytuacji, w dniu [...] stycznia 2011 r. Prezydent [...] W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] W. dnia [...] lutego 2008 r. o uznaniu J. W. z dniem [...] lutego 2008 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu mu prawa do zasiłku od dnia [...] lutego 2008 r., którą to decyzję organ uchylił. Tym samym uchylono również decyzję z dnia [...] marca 2009 r. orzekającą o utracie przez J. W. prawa do zasiłku od dnia [...] lutego 2009 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Orzeczono natomiast o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem [...] lutego 2008 r. z powodu przyznania wnioskodawcy renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda uznał, że powyższa decyzja była prawidłowa, gdyż art. 2 ust.1 pkt 2 lit. c) oraz 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Skoro zatem stronie przyznano rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to tym samym nie spełniała ona warunków do nabycia statusu osoby bezrobotnej. Na wyżej przedstawioną decyzję J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że organ nie wziął pod uwagę, że skarżący cały czas był zarejestrowany jako bezrobotny, również w okresie, za który otrzymał rentę. Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, które jest instytucją szczególną i stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Istota zagadnienia w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się zatem – jak wywodził Sąd - do ustalenia, czy istniały podstawy do wznowienia postępowania wobec wystąpienia wskazywanej przez organ I instancji przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Analizując stan faktyczny istniejący w niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] W. z dnia [...] stycznia 2011 r. była konsekwencją wydania przez Sąd Apelacyjny w W. w dniu [...] listopada 2010 r. wyroku w sprawie (sygn. akt [...] którym przyznano J. W. prawa do okresowej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w okresie od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie w całości uprzednio wydanej decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2008 r. o uznaniu J. W. z dniem [...] lutego 2008 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu mu prawa do zasiłku od dnia [...] lutego 2008 r., gdyż za ten sam okres Sąd Apelacyjny przyznał J. W. rentę. Konieczne stało się również uchylenie w całości decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2009 r. orzekającej o utracie przez J. W. prawa do zasiłku od dnia [...] lutego 2009 r. z powodu maksymalnego okresu jego pobierania, gdyż stała się ona bezprzedmiotowa, skoro zasiłek za ten okres nie należał się już skarżącemu. Konieczna stała się również odmowa uznania J. W. za osobę bezrobotną z dniem [...] lutego 2008 r., właśnie z powodu przyznania mu renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia [...] stycznia 2008 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przyznanie stronie przez Sąd Apelacyjny w W. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy za okres od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. musiało bowiem wywołać skutki na gruncie postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, przyznanego decyzjami wydanymi w czasie, objętym wyrokiem w sprawie o rentę. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. W., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2008, Nr 69, poz. 415 ze zm..) polegającą na odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku za okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] czerwca 2010 r., pomimo że zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania tego zasiłku. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi - w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił faktu, że skarżący był zarejestrowany jako osobą bezrobotna przez cały okres od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] stycznia 2011 r., kiedy na skutek zaskarżonej decyzji organu I instancji został ponownie zarejestrowany jako osoba bezrobotna. W związku z powyższym, na skutek ustalonego z mocą wsteczną w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny uprawienia do okresowej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] czerwca 2009 r., skarżący od dnia [...] czerwca 2009 r. spełniał wszystkie przesłanki prawne opisane w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, od których uzależnione jest prawo do zasiłku. W konsekwencji, Prezydent [...] W. odmawiając skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] czerwca 2010 r., naruszył przepisy art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w/w ustawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej. Podstawa ta zaś odnosiła się wyłącznie do prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2008, Nr 69, poz. 415 ze zm..) polegającej na odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku pomimo, że spełniała ona wszystkie przesłanki warunkujące jego przyznanie. Zarzut ten należało uznać za uzasadniony. W analizowanym stanie fatycznym, J. W. w okresie od 1998 r. do końca 2007 r. otrzymywał rentę zdrowotną. W dniu [...] lutego 2008 r. zarejestrował się w urzędzie pracy i z tym dniem został uznany za osobę bezrobotną, zaś od dnia [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2009 r. otrzymywał zasiłek dla bezrobotnych. Po wygaśnięciu prawa do zasiłku, czyli po dniu [...] lutego 2009 r., skarżący nadal był zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny. Następnie wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. (sygn. akt [...]) skarżącemu zostało przyznane prawo do okresowej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy za okres od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. W związku z zaistniałą sytuacją, wystąpił on o przyznanie mu prawa do zasiłku za okres następujący po okresie przysługiwania świadczenia rentowego, to jest za okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent [...] W. wznowił jednak postępowanie w sprawie uznania J. W. za osobę bezrobotną i w sprawie przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych i - w wyniku tego postępowania - decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił w całości wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i o przyznaniu prawa do zasiłku oraz decyzję z dnia [...] marca 2009 r. orzekającej o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku z powodu maksymalnego okresu jego pobierania, a także odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] lutego 2008 r. z powodu przyznania wstecz renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia [...] stycznia 2008 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody M., a skarga na tę ostatnią decyzję została przez Sąd Wojewódzki oddalona. W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że (cyt.) "" przyznanie stronie przez Sąd Apelacyjny w W. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy za okres od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. musiało bowiem wywołać skutki na gruncie postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, przyznanego decyzjami wydanymi w czasie, objętym wyrokiem w sprawie o rentę". Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie [...] miesięcy poprzedzających łącznie przez okres co najmniej 365 dni m. in. pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy. Jednocześnie, po myśli art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) cytowanej wyżej ustawy, bezrobotny oznacza osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującą w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, (...) zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli m. in. nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy. Przy literalnej zatem wykładni wyżej przytoczonych przepisów skarżący kasacyjnie istotnie, w zaistniałej po wydaniu w dniu [...] listopada 2010 r. wyroku przez Sąd Apelacyjny w W. sytuacji, stał by się osobą, która nie spełniałaby – w dacie rejestracji w Urzędzie Pracy – przesłanek warunkujących uznanie go z dniem [...] stycznia 2008 r. za bezrobotnego z prawem do zasiłku. Zastosowanie jednak w tym przypadku wykładni językowej, prowadziło by do naruszenia, określonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równości wobec prawa, co w przypadku świadczeń o charakterze pomocowym oraz faktu, że zaistniała sytuacja spowodowana została realizacją przez stronę przysługujących jej - zgodnie z prawem - roszczeń, byłoby szczególnie rażące. Na skutek bowiem uzyskania w sądzie powszechnym korzystnego wyroku, skarżącemu z jednej strony – na zasadzie art. 78 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. – wypłacony mu uprzednio zasiłek dla bezrobotnych zostałby zaliczony na poczet przyznanej mu obecnie renty, zaś z drugiej strony, pomimo tego, nie mógłby on, po upływie okresu, na jaki została mu przyznana renta, to jest bezpośrednio po dniu [...] czerwca 2009 r. uzyskać prawa do zasiłku. Z tego powodu, w realiach tej sprawy, wspomniane wyżej przepisy a zwłaszcza art. art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy muszą być wykładane przy zastosowaniu wykładni celowościowo-systemowej. W związku z powyższym, w/w przepis należy rozumieć w ten sposób, że J. W. został zarejestrowany jako bezrobotny w dniu [...] stycznia 2008 r. i fakt tej rejestracji nie został do tej pory zniesiony. Prawo do zasiłku natomiast, które przysługiwało by skarżącemu po upływie 7 dni od daty rejestracji, na skutek szczególnego zdarzenia, jakim było wydanie przez Sąd Apelacyjny w W. wyroku w sprawie przyznania skarżącemu renty w okresie od dnia [...] czerwca 2008 r. do dnia [...] czerwca 2009 r., zostaje przesunięte w czasie, na okres bezpośrednio po dniu [...] czerwca 2009 r. Sąd orzekający w tym składzie podziela w tym zakresie pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 695/07), iż korzystny dla skarżącego wyrok sądowy w sprawie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i w konsekwencji wydanie decyzji przyznającej rentę na czas określony wywołującej skutek ex tunc, nie może pozbawiać go prawa do zasiłku dla bezrobotnych po ustaniu renty wobec spełnienia podstawowej przesłanki, to jest posiadania statusu bezrobotnego i wobec braku konieczności ponownego faktycznego zarejestrowania. Wsteczne zaś przyznanie renty warunkuje w tym przypadku odstąpienie od zasady wyrażonej w przepisie art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy in principio, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy, po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, Wojewoda M. rozpozna odwołanie skarżącego zgodnie z przyjętą wyżej wykładnią prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji, pozostawiając Sądowi Wojewódzkiemu rozstrzygnięcie w kwestii kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte.