II OSK 1227/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ Sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych R. B. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 816/10, w sprawie ze skarg R. B., R. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne II OSK 1227/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. II SA/Bd 816/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skarg R. B., R. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - oddalił skargę. W uzasadnienie wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy, na wniosek Prezydenta Miasta Bydgoszczy zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla dróg o znaczeniu gminnym pod nazwą budowa układu drogowego w rejonie ulicy Łowickiej i Wiślanej w Bydgoszczy. Odwołania od decyzji złożyli R. M. oraz R. B. podnosząc, że planowane do realizacji w ramach inwestycji drogi nie mogą zostać zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, albowiem będą stanowiły sieć drogową służącą wyłącznie do obsługi komunikacyjnej planowanego hipermarketu Ikea. Postępowanie, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja zostało bowiem zainicjowane przez inwestora Inter Inter Ikea Centre Polska S.A., co jednoznacznie wskazuje, że celem, dla którego podjęto próbę realizacji sieci drogowej jest komercyjna inwestycja niedrogowa. Wobec tego planowanej inwestycji nie można realizować w trybie specustawy drogowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski uchylił decyzję Prezydenta w części dotyczącej podziału działki nr [...] i zatwierdził, zgodnie z wnioskiem Prezydenta, podział działki nr [...], położonej w Bydgoszczy, obręb [...], wpisanej w księdze wieczystej nr [...], w wyniku którego powstają: działka nr [...] o powierzchni 0,0228 ha przeznaczona pod drogę, działka nr [...] o powierzchni 0,0166 ha przeznaczona pod drogę oraz działka nr [...] o powierzchni 0,6633 ha pozostająca przy właścicielu. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że wprawdzie budowa drogi związana jest z budową Centrum IKEA, jednakże jest planowana budowa drogi o znaczeniu gminnym, która ma usprawnić działalność wszystkich firm działających na terenie pomiędzy ulicami Łowicką i Wiślaną w Bydgoszczy. Zapewni to również bezpieczeństwo korzystających z usług działających tam firm. Jest to inwestycja publiczna. Budowa infrastruktury drogowej jest elementem mającym istotny wpływ na jakość obsługi komunikacyjnej miasta Bydgoszczy, poprawę bezpieczeństwa i ułatwienie ruchu drogowego, a także ma wpływ na rozwój gospodarczy poprzez możliwość realizacji dalszych inwestycji. Na decyzję Wojewody skargi wnieśli: R. M. oraz R. B. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego, iż planowana inwestycja nie może być realizowana w trybie specustawy drogowej, a Prezydent Bydgoszczy, rozstrzygający sprawę w I instancji jest jednocześnie wnioskodawcą, winien zatem ulec wyłączeniu. Skarżący R. B. zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i art 138 § 1 i 2 w zw. z art. 140 Kpa poprzez brak rozstrzygnięcia odwołania skarżącego i rozstrzygnięcia w zakresie bytu prawnego decyzji organu I instancji w odniesieniu do skarżącego; art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez zaniechanie analizy uzasadnionego interesu skarżącego tj. nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie istnienia alternatywnego przebiegu planowanej drogi, czego konsekwencją jest pozbawienie skarżącego konstytucyjnie chronionego prawa użytkowania wieczystego; art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych, tj. wsparcie rozwoju dużego przedsiębiorstwa czego konsekwencją jest uniemożliwienie dalszego rozwoju działalności gospodarczej prowadzonej przez małego przedsiębiorcę jakim jest skarżący; art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz art. 17 specustawy drogowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Uczestnik postępowania – Inter Ikea Centre SA wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi są niezasadne. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że już w czerwcu 2010 r. rozpoczęły się roboty budowlane w oparciu o ww. decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą budowa układu drogowego w rejonie ulicy Łowickiej i Wiślanej w Bydgoszczy. Fakt rozpoczęcia robót jest niesporny pomiędzy stronami, sporna jest jedynie okoliczność, czy roboty te jako inwestor wykonuje Prezydent Miasta Bydgoszczy, czy też Inter Ikea Centra Polska S.A. Powyższe ustalenie ma znaczenie dla możliwości orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (jak to miało miejsce odnośnie zaskarżonej decyzji), sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kpa. Z powyższego wynika, że jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydana w trybie specustawy drogowej, dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. lub w art. 156 § 1 k.p.a., to wobec ziszczenia się w niniejszej sprawie warunku określonego w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej sąd administracyjny nie może zaskarżonej decyzji uchylić, a jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ppsa może stwierdzić wydanie jej z naruszeniem określonych przepisów prawa. W sytuacji natomiast, gdy dostrzeżone przez sąd administracyjny naruszenie prawa jest spowodowane innymi przyczynami, aniżeli wyszczególnione w art. 145 lub 156 § 1 k.p.a., sąd zobligowany jest do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 ppsa w związku z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej /vide. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 984/10/. Zdaniem Sądu I instancji specustawę drogową stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status drogi publicznej. Stanowisko przeciwne, tj. ograniczenie zastosowania specustawy drogowej jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów już istniejących dróg publicznych /vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 91/10/. Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo oceniły, że zaprojektowane w ramach planowanej inwestycji drogi stanowią przedłużenie istniejących dróg publicznych. Planowany układ drogowy będzie służył wielu podmiotom, nie tylko obsłudze komunikacyjnej nieruchomości stanowiącej własność Inter Inter Ikea Centre Polska S.A. Niezasadny zdaniem Sądu jest także zarzut dotyczący wydania decyzji w pierwszej instancji przez organ, na którego wniosek sprawa została rozpatrzona. W tym zakresie należy wskazać, że właściwość organów w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określona została przepisami specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję taką wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi. W miastach na prawach powiatu, a takim miastem jest Bydgoszcz, zadania starosty wykonuje prezydent miasta. Ten sam organ jest również w tym przypadku zarządcą drogi publicznej niebędącej autostradą lub drogą ekspresową, co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta, albowiem to właśnie on z mocy ustawy ma wyłączną kompetencję do wydawania decyzji w tej sprawie. Niezasadny jest także zdaniem Sądu I instancji zarzut dotyczący braku zbadania przez organy, czy istnieje możliwość wyznaczenia alternatywnego w stosunku do planowanego przez wnioskodawcę, przebiegu drogi. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada bowiem kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ, a w konsekwencji i sąd rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, mogą jedynie ocenić zgodność z prawem rozwiązań decyzji i taka ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wypada pozytywnie. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli R. M. oraz R. B. W skargach kasacyjnych o tożsamej treści zarzuca się naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 31 ust. 2 oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ppsa, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 Kpa oraz art. 151 ppsa. W uzasadnieniach skarg kasacyjnych podkreśla się w szczególności, iż przedmiotowa inwestycja jest spowodowana inwestycją niedrogową, ponadto inwestorem nie jest zarządca drogi, a uczestnik postępowania, któremu projektowana inwestycja ma na celu zapewnienie dojazdu do projektowanego hipermarketu, w związku z czym niedopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej. Odpowiedź na skargi kasacyjne, z wnioskiem o ich oddalenie, złożył uczestnik postępowania Inter Ikea Centre Polska S.A., która podniosła, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (który wymienia kategorie dróg publicznych)należą do tej samej kategorii co te drogi. Skoro projektowane drogi będą – po ich wybudowaniu drogami publicznymi – to jest dopuszczalne ich wybudowanie w oparciu o przepisy ustawy. Ponadto, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że budowa układu drogowego – drogi publicznej będzie służyć nieograniczonej liczbie podmiotów, a nie będzie służyć tylko i wyłącznie do obsługi nieruchomości uczestnika Inter Inter Ikea Centre Polska S.A., co przesądza o publicznym charakterze inwestycji i dopuszczalności jej zrealizowania w oparciu o przepisy ustawy. Wskazał też na prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, iż brak jest dowodu na okoliczność stworzenia pozorów dla zastosowania specustawy drogowej, zaś wykładnia art. 17 ust. 1 tej ustawy stwarza szersze możliwości stosowania rygoru natychmiastowej wykonalności od regulacji art. 108 Kpa. Odpowiedź na skargi kasacyjne, z wnioskiem o ich oddalenie, złożył także Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Istotą obu skarg kasacyjnych jest kwestionowanie uznania za legalne przez Sąd I instancji zastosowania w sprawie realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej specustawy drogowej podczas, gdy ze względu na to, że faktycznym inwestorem nie jest zarządca drogi publicznej lecz uczestnik postępowania, tj. Inter Ikea Centre Polska S.A. ustawa ta nie ma zastosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednakże nie może budzić wątpliwości, że w sprawie chodzi o realizacje inwestycji polegającej na budowie określonego układu drogowego drogi gminnej. Wszelkie zarzuty dotyczące udziału w budowie inwestycji podmiotu, który posiada własne zamierzenie budowlane przy danej drodze /w realizacji/, tj. Inter Ikea Centre Polska S.A. są całkowicie bezprzedmiotowe w związku z tym, że przepis art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Wynika z tejże regulacji wręcz obowiązek takiego podmiotu, jak Inter Ikea Centre Polska S.A. uczestniczenia w wymaganym zakresie, w realizacji inwestycji drogowej przy czym udział ten konkretyzuje się w umowie zawartej z zarządcą drogi. Taka partycypacja w budowie drogi publicznej w żadnym razie nie powoduje, że ta droga ma charakter drogi wewnętrznej. Również zarzuty odnoszące się do zastosowania w sprawie rygoru natychmiastowej wykonalności należy uznać za nieusprawiedliwione, gdyż organy orzekające w sprawie prawidłowo potraktowały tę kwestie w ramach specustawy, niewątpliwie mającej na celu wszelkie możliwe ułatwienia dotyczące budowy dróg publicznych /także dróg gminnych, o jaką chodzi w niniejszej sprawie/. Niezasadnie podnoszono też wadliwą akceptację przez Sąd I instancji kwestii rozpoczęcia robót budowlanych gdyż stawiając zarzuty w tym zakresie Skarżący sami przyznali, że po terenie inwestycji poruszali się robotnicy, zaś w świetle art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi w świetle ust. 2 tego przepisu są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Już zatem tylko geodezyjne wyznaczenie terenu należy rozumieć jako rozpoczęcie robót budowlanych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.