II SA/Wr 581/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. ze skargi A. I. na decyzję Wojewody D. z dnia .... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami oddala skargę. Prezydent L. decyzją z dnia ... r., Nr ...., po rozpoznaniu wniosku Z....., orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu na rzecz wnioskodawców pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami, przyłączami oraz elementami zagospodarowania terenu w rejonie ulicy ....w L., na działkach nr ..... Projektowany budynek jest wolnostojącym domem wielorodzinnym z garażami w poziomie piwnic. W obiekcie zaprojektowano dwie kondygnacje nadziemne pełne oraz poddasze użytkowe, maksymalna wysokość budynku nie przekracza 12 m. Łącznie zaprojektowano siedem lokali mieszkalnych. Działka na której ma powstać budynek, od północy graniczy z działką nr ..., zabudowaną budynkiem jednorodzinnym, a od zachodu z działką nr ... zabudowaną budynkiem wielorodzinnym, z pozostałych stron z drogą publiczną. Odwołania od powyżej decyzji wnieśli M.... Pierwsza z osób odwołujących się wnosiła o jej uchylenie i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z projektem budowlanym przedstawionym przez inwestora podtrzymując w całości zarzuty zgłoszone w odwołaniach od poprzednich decyzji z dnia ...., zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami. We wcześniejszych odwołaniach zarzuciła, iż decyzje te naruszają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.) poprzez wydanie pozwolenia na budowę pomimo niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołującej się zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej L. z dnia ..... r., Nr ...., której ustalenia wykluczają możliwość realizacji projektowanej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem B62M, obejmującym przedmiotowe działki. Zdaniem odwołującej się, właściwa interpretacja § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje na możliwość realizacji zabudowy wyłącznie w formie, która w swych gabarytach dostosowana zostanie do istniejącej zabudowy zabytkowej, co oznacza możliwość realizacji zabudowy o niewielkiej ilości mieszkań (np. czterech). Odwołująca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, którego gabaryty są większe od budynków sąsiednich, zaś parametry przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wskazują, iż "w środku dzielnicy o charakterze rezydencjalnym usytuowano klasyczny budynek osiedlowy typu zamkniętego, co z pewnością nie może być uznane za działanie inwestycyjne dopuszczone zgodnie z powołanym wyżej § 23 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu. Odwołująca stwierdziła, że przedłożony projekt w aspektach takich jak szerokość frontu, bryła i wielkość zasadniczo odbiega od istniejącej zabudowy i wbrew postanowieniom § 32 obowiązującego miejscowego planu, wprowadza do niej nowy element, sprzeczny z polityką przestrzenną wynikającą z obowiązującego planu. W odwołaniach tych zarzucano także, iż zamierzenie inwestycyjne stoi w sprzeczności z regulacją Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej w skrócie rozp. MI), w szczególności § 57 ust. 1 w zw. z § 13, określającego warunki naturalnego oświetlenia pomieszczeń znajdujących się w budynku usytuowanym na sąsiedniej działce przy ul. Żeromskiego 6, stanowiącym współwłasność odwołującej się. Zarzucano również naruszenie § 14, § 15 w zw. Z § 323 rozp. MI, z których wynika wymóg zapewnienia prawidłowego dojścia i dojazdu do miejsca objętego zamierzeniem inwestycyjnym, jak też przepisy § 18- § 20 rozp. MI poprzez zaprojektowanie zbyt małej ilości miejsc parkingowych. Odwołująca wskazywała także, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu bezzasadnie pominął jako strony właścicieli działki nr 26/72. Drugi z odwołujących się podobnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, zarzucając organowi I instancji naruszenia przepisów art. 138 § 2 i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych organu odwoławczego i niepodjęcie właściwych czynności w celu dokładnego ustalenia stron postępowania, naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez pominiecie stron postępowania, a także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez dowolną interpretację postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie u.p.b. poprzez wydanie pozwolenia na budowę pomimo niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenia przepisów § 57 ust. 1 w zw. z § 13 rozp. MI, ponieważ projektowany budynek spowoduje zacienienie budynku na sąsiedniej działce przy ul. Żeromskeigo 6, będącej współwłasnością odwołującego się, naruszenie § 14- 15 w zw. z § 323 rozp. MI poprzez zaprojektowanie drogi dojazdowej do garaży o zbyt małej szerokości i zbyt blisko posesji odwołującego się, naruszenie § 18- 21 rozp. MI poprzez zaprojektowanie zbyt małej ilości miejsc parkingowych, naruszenie § 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 1214, poz. 1030 ze zm., dalej w skrócie rozp. MSWiA), gdyż projekt nie przewiduje doprowadzenia do obiektu drogi pożarowej o odpowiednich parametrach. Wojewoda D. decyzją z dnia ....., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia ....., podzielając stanowisko zawarte w meritum zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w aktach znajdują się prawidłowo sporządzone oświadczenia inwestorów o posiadanym przez nich prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany, sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i aktualne na dzień powstania projektu zaświadczenia. Do projektu dołączono także oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt zawiera postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia ...., uzgadniające zakres projektowanych prac budowlanych jako zgodny z zasadami i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy T. w L. dotyczącymi ochrony zabytków. Zdaniem organu projekt budowlany, wbrew zarzutom odwołujących się, nie narusza zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej L. z dnia ...... W szczególności zwrócono uwagę na treść § 32 tego aktu prawa miejscowego, z którego wynika, że na terenie oznaczonym symbolem B62M dopuszcza się "różne formy mieszkalnictwa zgodnie z obszarem polityki przestrzennej wg rozdziału 3" oraz z ograniczeniem wprowadzenia innych funkcji niemieszkalnych. Ponadto w tej samej jednostce redakcyjnej wskazano, iż funkcje parkowania dla mieszkańców należy realizować na działce własnej lub pod budynkiem. W zakresie przeznaczenia terenu § 27 planu stanowi, że dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym przewidziano podstawowe funkcje takie jak: mieszkalnictwo śródmiejskie o wysokiej intensywności z usługami towarzyszącymi oraz mieszkalnictwo o średniej intensywności o charakterze rezydencyjnym z zielenią. W celu utrzymania charakteru zabudowy rezydencyjnej z terenami sportu i obiektami publicznymi, wyznacza się obszar uzupełnienia zabudowy rezydencyjnej w zieleni, obejmujący kwartały oznaczone na rysunku planu B. Ponadto § 23 ust. 3 miejscowego planu stanowi, że w obszarze zabudowy rezydencyjnej dopuszcza się działania inwestycyjne polegające na uzupełnieniu zabudowy wolnostojącej mieszkalnej w kwartałach oznaczonych na rysunku planu symbolem M, wg wskazań rozdziału 4, a w szczególności: -zabudowa w zakresie określonych gabarytów, szerokości frontu, bryły i pokrycia dachu, wykończenia materiałowego elewacji oraz ogrodzenia powinna nawiązywać i harmonizować z zabudową historyczną ulicy i kwartału. Organ odwoławczy podniósł, iż również § 23 wskazano, że w obszarze zabudowy rezydencyjnej ustala się maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla wyznaczonych działek- PZ wynoszący 0,25, gdy tymczasem wskaźnik ten dla analizowanego projektu wynosi PZ-0,22. Brak definicji w planie określenia "zabudowa rezydencyjna" wskazuje, że uchwalający plan nie chcieli zawężać tego pojęcia do np. domów jednorodzinnych, ustalili natomiast w § 11 ust. 4 przedmiotowego planu, iż o akceptacji rozwiązań architektonicznych w zakresie określonym w ust. 1,2,3 rozstrzyga właściwy organ administracji samorządowej w uzgodnieniu z organem służby konserwatorskiej, na podstawie koncepcji architektonicznej lub projektu dostarczonego przez inwestora przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. W ocenie Wojewody D., przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany, uwzględnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość budynku nie przekracza określonego w planie parametru (sąsiadujące z działką inwestora budynki posiadają 2 kondygnacje naziemne i poddasze). Szerokość elewacji frontowej, jak wynika z projektu zagospodarowania działki, nie odbiega znacząco od szerokości elewacji sąsiedniego budynku, natomiast w planie nie określono warunku maksymalnej szerokości innych elewacji. Organ zauważył przy tym, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie precyzują maksymalnej ilości mieszkań jaka powinna znajdować się w budynku wielorodzinnym. W przekonaniu organu odwoławczego analiza akt sprawy wykazuje zatem, że zaskarżona decyzja jest zgodna zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się dotyczących naruszenia § 57 ust. 1 w zw. z § 13 rozp. MI organ podniósł, iż według analizy zacienienia, znajdującej się w aktach sprawy, żaden z elementów budynku projektowanego nie będzie zacieniał pomieszczeń budynku położonego przy ul. Ż....na nieruchomości odwołujących się, gdyż jak wynika z projektu wysokość obiektu nie przekroczy 12 m, natomiast odległość do ściany z oknami budynku sąsiedniego wynosi 17,7 m (obiekt przesłaniający nie znajduje się w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania). Zdaniem Wojewody D.... nie doszło także do naruszenia § 14- 15 w zw. z § 323 rozp. MI, ponieważ jak to wynika z projektu szerokość dojazdu do budynku w najwęższym miejscu będzie wynosiła 4,5 m, co spełnia normę zawartą w § 14 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia § 323 rozp. MI poprzez uniemożliwienie właściwych warunków odpoczynku odwołujących się, skoro mają oni w tym zakresie jedynie interes faktyczny, który różni się tym od kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego, że organy administracji architektoniczno- budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie mogę się nim kierować. Organ odwoławczy nie stwierdził też naruszenia § 18- § 21 rozp. MI, gdyż liczbę i sposób urządzania miejsc postojowych określono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który w § 32 ust. 4 ustala dla terenu, na którym ma powstać przedmiotowa inwestycja, że funkcje parkowania dla mieszkańców należy realizować na działce własnej lub pod budynkiem, co zostało uwzględnione w projekcie (7 wewnętrznych garaży w piwnicy budynku). W ocenie organu odwoławczego brak także podstaw do przyjęcia, że właściciel działki nr 26/72 powinien być uznany za stronę tylko dlatego, że działka ta graniczy z działkami stanowiącymi teren zainwestowania. Wskazano, że w toku postępowania organ I instancji ustalił obszar oddziaływania planowanej inwestycji na działkę nr 26/72 i stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza interesu prawnego osób dysponujących działką nr 26/72. Wojewoda D.... nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 8 k.p.a. poprzez nieuprawnioną zmianę interpretacji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, iż uchwała zatwierdzająca plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego wiąże w zakresie w nim ustalonym, zaś żaden przepis nie zobowiązuje natomiast organu administracji do uznawania wcześniej wydanych opinii i uzgodnień jako trwałej wykładni norm zawartych w obowiązującym akcie prawnym. Wydając opinię o projekcie uchwały organ nie ma obowiązku, jak przy wydawaniu decyzji w konkretnej sprawie, do szczegółowej i precyzyjnej analizy zebranych materiałów w aktach, co przekłada się na ogólnikowość takich interpretacji. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia § 12 rozp. MSWiA organ odwoławczy zauważył, iż projektowany budynek posiada klasę pożarową ZL IV, spełnia warunki zawarte w § 12 ust. 7 powołanego rozporządzenia, dlatego też drogą przeciwpożarową, według danych dotyczących warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu zawartych w projekcie, jest utwardzona jezdnia ulicy miejskiej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A., reprezentowany przez pełnomocnika Pana W., który wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia ... r. oraz o zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił tej decyzji: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 2 i 5 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 u.p.b., polegające na naruszeniu prawa skarżącego jako strony postępowania poprzez niezawiadomienie skarżącego o zwróceniu się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu oraz niedoręczenie skarżącemu postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 października 2009 r. uzgadniającego zakres projektowanych prac, a tym samym pozbawienie skarżącego możliwości jego zaskarżenia, 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 8 k.p.a. poprzez dowolną zmianę interpretacji postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i stosowanie różnych jej wykładni na potrzeby różnych postępowań, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę pomimo niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w pierwszej kolejności podniósł, iż z uwagi na położenie nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.p.b., dokonał uzgodnienia projektu z konserwatorem zabytków, przy czym o fakcie tym, w myśl art. 106 § 2 k.p.a., organ zobowiązany był zawiadomić skarżącego jako stronę postępowania. Tymczasem skarżący nie tylko nie został zawiadomiony o zwróceniu się przez organ do konserwatora zabytków, ale także nie otrzymał wydanego przez niego postanowienia, na które przysługuje mu zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Takie postępowanie organów uniemożliwiło skarżącemu skorzystanie z jego praw, gdyż mimo, iż nie zgadza się on z przedstawionym w postanowieniu stanowiskiem konserwatora, został pozbawiony możliwości jego zaskarżenia i weryfikacji przez organ wyższego stopnia. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił, że rozstrzygając sprawę organ II instancji nie wziął pod uwagę faktu, wskazywanego w odwołaniu złożonym przez skarżącego, iż organ I instancji dokonał interpretacji postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej L. nr......r. w sposób całkowicie odmienny, niż miało to miejsce w innym prowadzonym przez ten sam organ postępowaniu, co jest sytuacją niedopuszczalną i w sposób oczywisty narusza podstawowe konstytucyjne zasady takie jak praworządność czy zaufanie obywateli do państwa, wyrażone także w art. 8 k.p.a. Skarżący zauważył, iż w przedmiotowej sprawie żaden z organów nie uargumentował dlaczego zmienił interpretacje postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a dodatkowo organ I instancji, odnosząc się do zarzutu skarżącego, stwierdził, że jest on nieuzasadniony, gdyż interpretacja, którą przywołuje skarżący nie dotyczy obowiązującego, ale przygotowywanego planu. Stanowisko takie jest nie tylko całkowicie chybione, ale uzasadnia wręcz przypuszczenie, że organy w ogóle nie zadały sobie trudu, aby przeanalizować przedstawione przez skarżącego dokumenty, gdyż interpretacja dokonana przez organ w postanowieniu nr 2646/09 z dnia 10 lipca 2009 r. nie dotyczy nowego planu zagospodarowania, lecz postanowień obowiązującego planu z 1999 r., na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję (została jedynie zamieszczona w załączniku do postanowienia rozstrzygającego uwagi do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem skarżącego miejsce zamieszczenia interpretacji określonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może wpływać na sposób tej interpretacji, a organy administracyjne nie mogą przyjmować różnych interpretacji na potrzeby różnych postępowań, w zależności od tego, którą z nich uznają za wygodną na potrzeby konkretnego postępowania. Przyjęcie na podstawie tego samego stanu prawnego i faktycznego jednej interpretacji przepisów, a następnie w innej decyzji przyjęcie sprzecznej z nią interpretacji nie może być uznane za działanie zgodne z prawem, a takie postępowanie organu, w świetle ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i art. 8 k.p.a. Skarżący uważa, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym oznacza symbolem (B62M) i wyklucza na nich realizacje inwestycji takich jak planowana. W przedmiotowej sprawie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, którego gabaryty są ponad dwukrotnie większe od budynków sąsiednich. Projektowany budynek wielorodzinny odbiega od istniejącej zabudowy nie tylko wielkością, ale także charakterem, gdyż sąsiadujące z nim budynki to domy jednorodzinne, bądź budynki dwu-, najwyżej trzylokalowe zamieszkane przez dwie, trzy rodziny. Tymczasem projekt zakłada wybudowanie budynku wielorodzinnego, w którym znajdować ma się aż siedem wyodrębnionych samodzielnych lokali i w którym usytuowane mają być przypisane do nich garaże. Tego, że zatwierdzony projekt jest nie do pogodzenia z przedstawiona wyżej interpretacja postanowień planu nie zakwestionował żaden z organów, oba natomiast dokonały nowej, w ocenie skarżącego nieprawidłowej, jego interpretacji, w żaden sposób jednakże nie uzasadniając przyczyn dokonania zmiany. Jednocześnie nawet dokonanie nowej wykładni postanowień planu i powołanie się w niej na słownikową definicję słowa "rezydencja" nie uzasadnia zgodności projektu z planem, gdyż za "budowlę czy zespół budowli o charakterze reprezentacyjnym" a już z pewnością za "dawną siedzibę dostojników państwowych czy kościelnych" nie sposób uznać klasycznego budynku osiedlowego typu zamkniętego, jakim jest projektowany obiekt. W ocenie skarżącego jego budowa z pewnością nie może zostać uznana za działanie inwestycyjne dopuszczone zgodnie z powołanym wyżej § 23 ust. 3 pkt 1 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że "uzupełnienie zabudowy wolnostojącej mieszkalnej możliwe do zrealizowania na działkach inwestora może polegać na zabudowie, która w zakresie określonych gabarytów, szerokości frontu, bryły i pokrycia dachu, wykończenia materiałowego elewacji oraz ogrodzenia powinna nawiązywać i harmonizować z zabudową historyczną ulicy i kwartału". Tymczasem przedłożony projekt — wbrew stanowisku organów obu instancji — w trzech pierwszych elementach (gabarytów, szerokość frontu, bryła) zasadniczo odbiega od istniejącej zabudowy, a w zakresie szerokości pozostałych elewacji wielokrotnie przekracza wielkości zabudowań sąsiednich. Skarżący zatem uważa, że taki projekt wbrew postanowieniom § 32 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza w analizowaną okolicę element nowy, sprzeczny z polityką przestrzenną wynikającą z obowiązującego planu (rozdz. 3 planu). Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty skarżącego dotyczące przedmiotowej sprawy nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy podtrzymując dotychczasową argumentację podniósł dodatkowo, iż odnosząc się do zarzutu skarżącego co do naruszenia przez organy administracji art. 8 k.p.a. poprzez nieuprawnioną zmianę interpretacji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji jest dokładny opis faktów i przesłanek na podstawie których organ wydał kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie i przyczyny z powodu których nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Powołując się na zebrany materiał dowodowy w aktach sprawy organ wskazał, że interpretacja obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przekroczyła wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego przez organy prowadzące postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy zaakcentował, iż opinia o projekcie uchwały, co wynika z jej istoty, jest ogólna, przez co organ wydając decyzję w konkretnej sprawie musi doprecyzować wykładnię odpowiednich przepisów w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego w aktach sprawy. W tym kontekście przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 31/10, w którym sformułowano tezę, iż "zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą". Wojewoda D. odnosząc się z kolei do zarzutu o naruszeniu przepisów postępowania w przedmiocie braku ostateczności wydanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postanowienia z dnia ...., uznał go za niezasadny. Przywołując treść szeregu przepisów k.p.a. organ zauważył, iż skoro skarżący twierdzi, że jako strona postępowania został pominięty przez organ I instancji przy uzgadnianiu projektu z Miejskim Konserwatorem Zabytków, to jedynym skutecznym środkiem wzruszenia przedmiotowego postanowienia, które stało się ostateczne, było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący jednak mimo, że o wydanym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postanowieniu z dnia ...., dowiedział się z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia ....., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej nieruchomości (był adresatem tej decyzji i złożył za pośrednictwem pełnomocnika odwołanie od niej w dniu 13 sierpnia 2010 r), z tego prawa w ustawowym terminie nie skorzystał. Dodatkowo organ zaznaczył, że o przedmiotowym postanowieniu, działający w imieniu skarżącego, pełnomocnik dowiedział się z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia ... (otrzymanej dnia 17 marca 2011 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru), którą to zaskarżył pismem z dnia 30 marca 2011 r. W piśmie procesowym z dnia 14 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż uzasadnienie odpowiedzi na skargę w części, w jakiej dotyczy zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., świadczy o tym, że organ nie dostrzega istoty podniesionego przez skarżącego zarzutu. Skarżący nie neguje bowiem prawa organów do zgodnej z art. 80 k.p.a. oceny materiału dowodowego czy też zmiany interpretacji obowiązujących przepisów, czy to powszechnych, czy też prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego zmiana taka nie może być jednak dowolna i pozbawiona argumentacji uzasadniającej dokonanie zmiany, co potwierdza przytoczony w odpowiedzi na skargę fragment uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku. W przedmiotowej sprawie żaden z organów nie uargumentował dlaczego zmienił interpretację postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego organ I instancji niezgodnie z prawdą stwierdził, że jest on nieuzasadniony, gdyż interpretacja, na którą przywołuje się skarżący nie dotyczy obowiązującego, ale przygotowywanego planu. Organ odwoławczy uznał natomiast, że "opinia o projekcie uchwały" jest z istoty ogólna, a decyzja w konkretnej sprawie "musi doprecyzować" interpretację przepisów. Niezależnie od wątpliwej trafności takiej oceny, skarżący podkreśla, że w przedmiotowej sprawie owo "doprecyzowanie" doprowadziło do całkowicie odmiennej interpretacji tych samych postanowień planu miejscowego, co — wobec braku argumentacji przemawiającej za odmienną interpretacją — stanowi oczywiste naruszenie art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącego nietrafne są także przedstawione w odpowiedzi na skargę rozważania dotyczące podniesionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego postępowania uzgodnieniowego. Stanowisko organu odwoławczego — oparte o instytucję wznowienia postępowania uzgodnieniowego — byłoby zasadne w sytuacji, gdyby organ prowadzący postępowanie główne (organ wydający decyzję) prawidłowo wykonał ciążące na nim obowiązki, a uchybienia dotyczyłyby postępowania organu prowadzącego postępowanie uzgodnieniowe. Do podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie główne należy zawiadomienie stron o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a), ewentualnie ustalenie czy w postępowaniu uzgadniającym wykonano obowiązek zawiadomienia stron oraz czy wydane postanowienia są ostateczne. Powyższe wynika z faktu, że organem władnym do określenia kręgu stron postępowania jest organ prowadzący postępowanie główne - organ dokonujący uzgodnień nie ma kompetencji do ingerowania w tym zakresie w postępowanie główne i jest związany wskazaniami organu, który się do niego zwraca. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zwracając się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu (pismo z ....) jako strony postępowania wskazał wyłącznie osoby wnioskujące o udzielenie pozwolenia (.....). Strona, aby skuteczne zarzucić organowi prowadzącemu pominięcie jej w postępowaniu uzgodnieniowym musiałaby wykazać, że organ ten wiedział o jej statusie strony w postępowaniu głównym, a mimo to nie umożliwił jej uczestniczenia w postępowaniu uzgodnieniowym i nie doręczył jej wydanego przez siebie postanowienia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie pominięcie w postępowaniu uzgodnieniowym stron (skarżącego i M.) nie było wynikiem błędów organu prowadzącego postępowanie uzgodnieniowe (Miejskiego Konserwatora Zabytków), ale wynikiem zaniechań organu, który wydal zaskarżoną decyzję, albowiem przede wszystkim nie zawiadomił on tych stron o zwróceniu się o uzgodnienie, ani też nie wskazał ich jako strony organowi, który tego uzgodnienia dokonywał. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a). W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia 5 lipca 2011 r. nie narusza prawa. Biorąc pod uwagę podnoszone przez skarżącego zarzuty w pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jak wynika z treści art. art. 35 ust. 4 u.p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, a także dokonaniu określonych w art. 35 ust. 1 ustawy sprawdzeń, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe stanowisko jest powszechnie uznane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/GI 823/07, WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 540/08, NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1428/07). W związku z powyższym, w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli przez Sąd jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.p.b. Z akt sprawy wynika, że inwestor spełnił wymogi jakie wynikają z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.b. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto mając na względzie obowiązek wynikający z tego przepisu inwestor wraz z projektem przedstawił wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do prawidłowo podpisanego wniosku o pozwolenie na budowę dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Tak złożone dokumenty przez inwestora zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 35 ust. 1 u.p.b. winny zostać sprawdzone pod względem: zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1); zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2); kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3); wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4). Na tym etapie postępowania następuje również określenie obszaru oddziaływania obiektu, niezbędne do prawidłowego ustalenia stron postępowania (por. R.Dziwiński, P. Ziemski; Komentarz do art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). Badając - w kontekście powyższych uregulowań - zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało uznać, że organ nie tylko mógł, ale i miał obowiązek udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji i dlatego zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skarżącego, nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 2 i 5 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 u.p.b., które miało polegać na niezawiadomieniu skarżącego o zwróceniu się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu oraz niedoręczenie skarżącemu postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 października 2009 r. uzgadniającego zakres projektowanych prac. Skarżący prezentował stanowisko, iż wznowienie postępowania uzgodnieniowego, co w odpowiedzi na skargę sugerował organ odwoławczy, byłoby zasadne tylko w sytuacji, gdyby organ prowadzący postępowanie główne (organ wydający decyzję) prawidłowo wykonał ciążące na nim obowiązki, a uchybienia dotyczyłyby postępowania organu prowadzącego postępowanie uzgodnieniowe, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie pominięcie w postępowaniu uzgodnieniowym stron (skarżącego i M.I.) nie było wynikiem błędów organu prowadzącego postępowanie uzgodnieniowe (Miejskiego Konserwatora Zabytków), ale wynikiem zaniechań organu, który wydal zaskarżoną decyzję, albowiem przede wszystkim nie zawiadomił on tych stron o zwróceniu się o uzgodnienie, ani też nie wskazał ich jako strony organowi, który tego uzgodnienia dokonywał. Powyższy wywód skarżącego nie zasługuje jednakże na aprobatę, gdyż powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania (tak w szczególności NSA w wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 239/08). Jeszcze dobitniej wypowiedział się w tej materii NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1016/08, twierdząc, iż "postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. To na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie sprawuje nadzoru nad organami prowadzącymi postępowanie uzgodnieniowe i nie ma żadnych instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować prawidłowość prowadzenia tego postępowania. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie posiada też żadnych możliwości wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych. Organ administracji, który prowadzi postępowanie główne, ma jedynie obowiązek wynikający z art. 106 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Brak takiego zawiadomienia nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zważywszy na fakt, że na organie uzgodnieniowym ciąży obowiązek ustalenia stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w sprawie. Pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Złożenie takiego wniosku uzależnione jest od woli strony, której uniemożliwiono udział w postępowaniu. Konieczne jest też zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a." W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a., które zdaniem autora skargi miało przejawić się poprzez dowolną zmianę interpretacji postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i stosowanie różnych jego wykładni na potrzeby różnych postępowań. Skarżący zarzut ten opierał w istocie na analizie treściowej uzasadnienia rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta L. w sprawie uwag wniesionych do wyłożonego w dniach od 15 maja 2009 r. do 5 czerwca 2009 r. projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy T.w L., będącego załącznikiem do postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia ...., w ramach którego nie uwzględniono uwag skarżącego odnoszących się m. in. do ustalenia jako przeznaczenia terenu wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący uważa, iż zawarte w rubryce 7 tego załącznika uzasadnienie rozstrzygnięcia (cytowane w odwołaniu i w skardze) odbiega w sposób znaczący od interpretacji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu (uchwała Rady Miejskiej L. z dnia ....) zawartej w decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z dnia .... r. Przesądzając o bezzasadności tego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż rację miał organ I instancji twierdząc w uzasadnieniu swojej decyzji, iż "plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wiąże w zakresie w nim ustalonym. Ustalenia wynikające z przygotowywanego projektu planu nie mogą być przenoszone na grunt planu obowiązującego, bowiem dopóki plan miejscowy nie zostanie zmieniony w sposób wymagany prawem (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), tak długo obowiązują ustalenia tego planu w jego dotychczasowej wersji." Po drugie- towarzyszące uchwale rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu należy traktować jedynie jako pochodną ustaleń planu, co nie pozwala uznawać je za akty normatywne. Pomimo, że ustalenia zawarte w powyższych rozstrzygnięciach wiążą radę gminy i organ wykonawczy to nie można traktować ich jako ustaleń planu, a tym bardziej nadawać im dalej idący normatywny charakter, który m. in. miałby oddziaływać na ocenę zgodności projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie podnieść można, że rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt planu nie wymagają uzasadnienia, jednak organ jest zobowiązany do zachowania wniesionych uwag dla celów dokumentacji procesu planistycznego (tak również WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 293/10). W kontekście powyższego spostrzeżenia zasadnym wydaje się również stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do kwestii dokonanej zmiany interpretacji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, iż "żaden przepis nie zobowiązuje natomiast organu administracji do uznawania wcześniej wydanych opinii i uzgodnień jako trwałej wykładni norm zawartych w obowiązującym akcie prawnym. Wydając opinię o projekcie uchwały organ nie ma obowiązku, jak przy wydawaniu decyzji w konkretnej sprawie, do szczegółowej i precyzyjnej analizy zebranych materiałów w aktach, co przekłada się na ogólnikowość takich interpretacji." Zdaniem Sądu także trzeci zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów ustawy- Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę pomimo niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest trafny. Projektowany budynek jest wolnostojącym domem wielorodzinnym (siedem lokali mieszkalnych o metrażu 60-100m2) z garażami w poziomie piwnicy. W obiekcie zaprojektowano dwie kondygnacje nadziemne pełne oraz poddasze użytkowe w bryle dachu wielospadowego, z pokryciem z dachówki ceramicznej karpiówki. Budynek posiada tarasy, balkony i loggie. Maksymalna wysokość budynku nie przekracza 12 m, długość fasady głównej 24 m, zaś bocznej 17m. Działki na której ma powstać budynek są narożne, od północy graniczą z działką nr ..., zabudowaną budynkiem jednorodzinnym, będącym współwłasnością skarżącego, a od zachodu z działką nr 26/72 zabudowaną budynkiem wielorodzinnym, z pozostałych stron z drogami publicznymi (ul. Ż.). Łączna powierzchnia działek wynosi 1530 m2. Poza projektowaną zabudową (pow. 342m2), chodnikami, wjazdem i placem przed garażami (razem 298 m2), pozostałą część działki (tj. 890 m2) przeznaczono na tereny zielone i rekreacyjne, trawniki oraz zasadzenie drzew i krzewów ozdobnych (wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi PZ= 0,22). Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej L. z dnia ...., na terenie oznaczonym symbolem B62M dopuszcza się "różne formy mieszkalnictwa zgodnie z obszarem polityki przestrzennej wg rozdziału 3" oraz z ograniczeniem wprowadzenia innych funkcji niemieszkalnych. Ponadto w tej samej jednostce redakcyjnej wskazano, iż funkcje parkowania dla mieszkańców należy realizować na działce własnej lub pod budynkiem (§ 32 planu). W zakresie przeznaczenia terenu § 27 planu stanowi, że dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym przewidziano podstawowe funkcje takie jak: mieszkalnictwo śródmiejskie o wysokiej intensywności z usługami towarzyszącymi oraz mieszkalnictwo o średniej intensywności o charakterze rezydencyjnym z zielenią. W celu utrzymania charakteru zabudowy rezydencyjnej z terenami sportu i obiektami publicznymi, wyznacza się obszar uzupełnienia zabudowy rezydencyjnej w zieleni, obejmujący kwartały oznaczone na rysunku planu B. Ponadto § 23 ust. 3 miejscowego planu stanowi, że w obszarze zabudowy rezydencyjnej dopuszcza się działania inwestycyjne polegające na uzupełnieniu zabudowy wolnostojącej mieszkalnej w kwartałach oznaczonych na rysunku planu symbolem M, wg wskazań rozdziału 4, a w szczególności: -zabudowa w zakresie określonych gabarytów, szerokości frontu, bryły i pokrycia dachu, wykończenia materiałowego elewacji oraz ogrodzenia powinna nawiązywać i harmonizować z zabudową historyczną ulicy i kwartału. W § 23 wskazano także, iż w obszarze zabudowy rezydencyjnej ustala się maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla wyznaczonych działek- PZ wynoszący 0,25. Zdaniem Sądu zatwierdzony projekt budowlany w pełni odpowiada pojęciu "rezydencyjnej zabudowy", którą charakteryzuje reprezentacyjny styl, złożona forma i dbałość o detale architektoniczne, co pozwala uznać za prawidłowe stanowisko organów administracji, że przedmiotowy projekt uwzględnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując rozważania stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też do innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.