IV SA/Wa 820/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S.A. na czynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wpisania podmiotu do rejestru zakładów których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej B. S.A. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 14 października 2010 r. B. S.A., zwana dalej "Spółką" zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej jako "[...]WIOŚ" o udzielenie informacji, czy Przedsiębiorstwo Produkcji Lodów "[...]" – J. K. sp. j., dalej jako "PPL [...]" zostało wpisane do rejestru zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a jeśli tak to kiedy i na jakiej podstawie prawnej. W odpowiedzi z dnia 29 października 2010 r. (doręczonej Spółce dnia 2 listopada 2010 r.) [...]WIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 29 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 tj. ze zm.), dalej jako "uIOŚ", do zadań inspekcji należy prowadzenie rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii. Ponadto prowadzona jest ogólnopolska baza potencjalnych sprawców poważnych awarii (PSPA) do której wprowadza się zakłady, które dokonały zgłoszenia do kategorii zakładów dużego ryzyka i zwiększonego ryzyka w rozumieniu przepisów tytułu IV ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "Poś", oraz tzw. zakłady podprogowe. Niezależnie od tego prowadzona jest ogólnopolska baza SPIRS, w której umieszcza się zakłady, które dokonały zgłoszenia do kategorii dużego i zwiększonego ryzyka. Zasady na podstawie których zakłady dokonują kwalifikacji do kategorii dużego lub zwiększonego ryzyka określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58, poz. 535) w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 30, poz. 208), dalej jako "rozp.". PPL [...] wprowadzony został do PSPA w 2002 r. jako zakład podprogowy. Natomiast w maju 2010 r. dokonał zgłoszenia do kategorii zakładów zwiększonego ryzyka do Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej w R., o czym w trybie art. 250 ust. 9 Poś poinformowano [...]WIOŚ. W związku z tym, że [...]WIOŚ ma obowiązek uaktualniania, wg. stanu na koniec każdego kwartału, rejestrów prowadzonych baz PSPA i SPIRS oraz przesyłania ich do Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, [...]WIOŚ uaktualnił oraz przesłał w/w dane w pierwszej połowie lipca 2010 r. Na podstawie art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa" Skarżący w dniu 16 listopada 2010 r. wezwał Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") do usunięcia naruszenia prawa i wykreślenia (usunięcia) PPL [...] jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, baz PSPA oraz SPIRS. W uzasadnieniu wskazano że wpis zakładu do omawianego rejestru i baz danych dokonano z naruszeniem prawa. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W skardze z dnia 14 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 29 pkt 4 uIOŚ i art. 248 ust. 1 i ust. 3, art. 250 oraz art. 251 Poś, § 1 ust. 2 rozp poprzez dokonanie przez GIOŚ wpisu PPL [...] do omawianego rejestru i baz danych pomimo, że w/w zakład nie jest zakładem o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, nie zostało dokonane prawnie skuteczne zgłoszenie w/w zakładu w trybie art. 250 Poś oraz nie został złożony dla tego zakładu prawnie skuteczny program zapobiegania poważnym awariom przemysłowym, o którym mowa w art. 251 Poś. Wniesiono o uchylenie w całości wpisu PPL [...] do omawianego rejestru i baz oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem zaskarżenia nie jest zarówno decyzja jak i postanowienie, zaś Spółka wskazuje, że dokonany przez GIOŚ wpis PPL [...] do rejestru i właściwych baz jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 4 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Biorąc pod uwagę postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z pkt 1-3 tegoż przepisu oraz postanowieniami art. 1 ppsa należy przyjąć, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa określają następujące elementy: - akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, - akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny - muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, - akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, - akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, - akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - co oznacza, iż musi on bezpośrednio kreować prawa lub obowiązki lub zmieniać sytuację prawną (z przepisu musi wynikać konkretne następstwo aktu lub czynności) albo faktyczną (np. przysporzenie materialne – wypłata kwoty pieniężnej itp.). Skarżona w niniejszej sprawie czynność wpisu do odnośnego rejestru i baz nie kreuje prawa ani obowiązków, nie zmienia też sytuacji prawnej bądź faktycznej podmiotu zatem nie może być uznana za czynność podlegającą kontroli Sądu. W art. 250 ust. 1 Poś na prowadzącego zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku nałożono obowiązek zgłoszenia jego działalności właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej. W myśl art. 250 ust. 9 Poś to samo zgłoszenie winno być przekazane do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Natomiast jednym z obowiązków nałożonych na Inspekcję Ochrony Środowiska (której organami są GIOŚ oraz wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska – art. 3 uIOŚ), w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom jest, stosownie do art. 29 pkt 4 uIOŚ, prowadzenie rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Na poziomie wojewódzkim rejestr prowadzony jest przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, natomiast na poziomie krajowym przez GIOŚ. Wpis dokonany do rejestru (prowadzonego z wykorzystaniem programów informatycznych - baz danych - PSPA i SPIRS) jest wyłącznie potwierdzeniem zaliczenia danego zakładu do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Sama czynność organu administracji publicznej ma charakter techniczny. Wynika z niego, iż w ocenie organu dany zakład wypełnił przesłanki kwalifikujące go do zaliczenia w poczet zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii (ewentualnie należy on do zakładów podprogowych - w świetle art. 29 pkt 4 uIOŚ rejestr może zawierać także inne zakłady niż zakłady o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii lub zakłady o dużym ryzyku wystąpienia awarii, o ile można je kwalifikować do mogących być przyczyną wystąpienia poważnej awarii). Generalnie samo zaliczenie następuje z mocy prawa, z chwilą spełnienia określonych przepisami prawa przesłanek (wskazanych w Poś i rozp). Statusu takiego zakładu nie przyznaje żaden organ, a w sprawie zaliczenia danego zakładu do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii nie wydaje się żadnych decyzji czy postanowień. Sam wpis nie kreuje praw i obowiązków tylko je potwierdza. Prawa i obowiązki danego zakładu wynikają bowiem z mocy prawa, a nie z faktu wpisania do odnośnego rejestru. Ma więc on zatem charakter wyłącznie deklaratoryjny, a z punktu widzenia interesów podmiotów trzecich - informacyjny. Skoro wpis PPL [...] przez GIOŚ (na szczeblu krajowym) do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska oraz baz PSPA i SPIRS nie kreuje żadnych praw zarówno po stronie wpisanego podmiotu jak i osób trzecich (a więc Skarżącej Spółki), zatem nie może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mówi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. A ponieważ nie jest też innym aktem o którym mowa w pozostałych punktach art. 3 § 2 ppsa oraz w art. 3 § 3 ppsa, dlatego też nie podlega kontroli sądowej. Skoro więc, zaskarżono akt nie podlegający kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ppsa skargę odrzucił, czemu dał wyraz w pkt I sentencji orzeczenia. Skutkiem czego, poza oceną Sądu pozostają merytoryczne zarzuty podniesione w skardze. Natomiast o zwrocie Spółce uiszczonego wpisu sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.