II SA/Ke 641/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011r. sprawy ze skargi A. Spółka Akcyjna w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz A. Spółka Akcyjna w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] znak: IG. VIII. 7221.56.2011 wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów m. S. obrębu – 09 Zachodnie polegającej na wykreśleniu Zakładów "A." SA jako użytkownika działki nr 46/10 o pow. 0,0206ha i działki nr 134 o pow. 0,0252ha. W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WIGiK ) wskazał, że wnioskiem z dnia 6.10.2010r. Zarząd Zakładów "A." SA w S. wystąpił do Starosty S. o wykreślenie z ewidencji gruntów wpisu dotyczącego Zakładów jako użytkownika działek nr 46/10 i 13, podnosząc, że działki te przestały być użytkowane i są zbędne. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] Starosta S. odmówił wprowadzenia żądanej zmiany stwierdzając, iż wnioskodawca nie dołączył żadnego dokumentu stanowiącego podstawę do wykazania, że władanie lub użytkowanie przedmiotowych działek uległo zmianie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły Zakłady "A." SA zarzucając organowi naruszenie § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że pomimo braku stosownej dokumentacji przedmiotowe grunty stanowią własność Skarbu Państwa. Zdaniem odwołujących, przepisy nie przewidują możliwości dokonania wpisu użytkownika bądź władającego w odniesieniu do innych gruntów niż stanowiących własność Skarbu Państwa lub samorządu. Skoro nie udokumentowano własności Skarbu Państwa lub samorządu działek 46/10 i 134 to brak jest podstaw do pozostawienia wpisu dotyczącego użytkowania tych gruntów przez Zakłady "A." SA. Rozpatrując odwołanie WIGiK przedstawił opis przekształceń własnościowych w/w działek, stwierdzając, że w 1967r. w ewidencji jako władającego działką nr 47 o pow. 0,4455ha wpisano K. D. i F. W. natomiast jako władającego działką nr 46 o pow. 1,0575ha wpisano spadkobierców J.B. Zgodnie z opracowaniem geodezyjnym nr 224/IX/999/69 stanowiącym mapę sytuacyjno-wysokościową działka nr 47 uległa podziałowi na działki 47/1 o pow. 0,4123ha, 47/2 o pow. 0,0170ha i 47/3 o pow. 0,0162ha. Działka 46 została podzielona na kolejne działki oznaczone nr od 46/1 do 46/11. Jednocześnie dokonano zmian w jednostce rejestrowej nr 65 dotyczącej działki 47 poprzez jej wykreślenie i wpisanie działki 47/1 o pow. 0,4285ha, która stanowiła sumę powierzchni działek 47/1 i 47/3 W jednostce rejestrowej nr 15 dotyczącej działki nr 46 – wykreślono działkę 46 i wpisano działki: 46/2, 46/4, 46/6, 46/9 i 46/11. Działka nr 47/2 i działka nr 46/10 o pow. 0,0382ha zostały wpisane do jednostki rejestrowej nr 4 w której jako właściciela ujawniono pp. Zakłady w S.. W 1971r. jako właściciela tych działek wpisano Skarb Państwa, zaś Zakłady jako władającego. Aktem notarialnym z dnia 30.11.1979r. Skarb Państwa nabył od osób fizycznych własność działki 47/1 o pow. 0,4285ha. W 1982r. działkę nr 46/10 włączono do działki nr 133 o pow. 1,3737ha, działkę 47/2 i działkę 47/1 włączono do działki nr 134 o pow. 3,9886ha. Działki nr 133 i nr 134 w ewidencji gruntów w 1989r. ujawnione zostały w jednostce rejestrowej nr 3, w której jako właściciela wskazano Skarb Państwa a Zakłady w S. jako władającego. Na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu w 1992r. pod nr 2018-53/92 z uwagi na zróżnicowany stan prawny działki nr ew. 134, wydzielono działkę nr 134/3 o pow. 0,0225ha, a z działki nr 133 wydzielono działkę nr 46/10 o pow. 0,0206ha. Działka nr 134/3 odpowiada działkom nr 47/2 i 47/3 (jak na mapie 224/IX/999/69) oraz obecnej działce nr 134. W 1993r. w jednostce rejestrowej nr 7 jako właściciel działki nr 134 oraz nr 46/10 został wykazany Skarb Państwa, a jako władającego wykazano Zakłady z siedzibą w S., z tym że od 2003r. Zakłady A. S.A. W wyniku dokonanych w dniu 2 marca 2011r. na spornych działkach oględzin stwierdzono, że służą one jako jedyny dojazd do sąsiadującej z nimi działki nr 1/14 na której znajduje się ujęcie wody podziemnej, eksploatowane przez A. S.A. Ponadto ustalono, że w latach 1999-2011 i wcześniejszych naliczano opłaty za ich korzystanie na rzecz tego podmiotu. WIGiK podzielił stanowisko organu I instancji, co do możliwości wprowadzania zmian w rejestrze gruntów wyłącznie na podstawie określonych dokumentów, o czym stanowi § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji uznał, że brak dołączenia do wniosku A. dokumentu, który wskazywałby zmianę w zakresie władania lub użytkowania przedmiotowych działek stanowi o zasadności odmowy uwzględnienia ich wniosku co do wykreślenia z ewidencji gruntów. Zdaniem organu, skoro w 1969r. w rejestrze ewidencji gruntów uwzględniając dekret z 1955r. wykazano jako właściciela przedmiotowych działek Zakłady z siedzibą w S., a obecnie Zakłady A. S.A figurują jako użytkownik tych nieruchomości to dyspozycja art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zezwala na zmianę władającego bez dokumentów skutecznie przenoszących władanie. W skardze do Sądu Zakłady A. S.A. wniosły o uchylenie decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 10 ust. 2 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 Marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną jego interpretację i w rezultacie przyjęcie, iż Skarb Państwa jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości pomimo nie posiadania tytułu prawnego do tych nieruchomości i w związku z tym skarżący powinien być wpisany jako użytkownik tych nieruchomości, § 44 pkt 2 w związku z § 46 ust. 1 w/w rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 roku poprzez jego niezastosowanie, -naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w rezultacie wydanie decyzji bez rozpoznania istoty sprawy, art. 107 § 1 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności nie wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Autor skargi podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika na jakiej podstawie prawnej skarżący został wpisany jako użytkownik przedmiotowych działek gruntu. Takiej podstawy nie daje art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który ma zastosowanie do stanu prawnego i faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji gruntów na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a obecnie podjął czynności zmierzające do wykazania tytułu własności, zaś taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Skarżący zwrócił także uwagę, że organ nie wyjaśnił swojego stanowiska uznającego A. za użytkownika, albowiem fakt korzystania przez skarżącego z opisanej w odwołaniu służebności przejazdu, nie świadczy za przyjęciem użytkowania spornych działek w rozumieniu przepisów prawa. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podał, że z dniem 21 września 2011r. skarżąca spółka zmieniła nazwę na B. Spółka Akcyjna w S.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozp., do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 rozp. (właścicieli) oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 (użytkowników wieczystych, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, dzierżawców) do gruntów budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 ust. 2 rozporządzenia). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż z ustalonego stanu faktycznego bezspornie wynika, że ewidencja gruntów w zakresie działek ewidencyjnych nr 134 oraz nr 46/10 jest prowadzona sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa. Zapis w jednostce rejestrowej G.351 w odniesieniu do działek 46/10 i 134 brzmi: 1. Skarb Państwa – Starosta S. własność 2. Zakłady A. Spółka Akcyjna w S. użytkowanie. Organ wydając decyzję przyznał, iż stan prawny nieruchomości jest inny niż wykazany w ewidencji gruntów i budynków wskazując właściciela nieruchomości oraz przyznając, że Skarb Państwa nie legitymuje się tytułem własności. Ujawnienie w 1969r. w rejestrze ewidencji gruntów na podstawie dekretu z 1955r. jako właściciela przedmiotowych działek Zakładów z siedzibą w S. (poprzednika prawnego B. S.A) nastąpiło mimo braku tytułu prawnego do nieruchomości, a więc nie było podstawy prawnej koniecznej do dokonania wpisów w ewidencji gruntów. Organ analizując zmiany w zakresie nieruchomości (kolejne podziały działek ewidencyjnych) dokonuje analizy historycznej w zupełnym oderwaniu od tytułu własności oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Wykazanie w ewidencji w odniesieniu do spornych działek Skarbu Państwa jako właściciela wobec braku tytułu własności stanowi ewidentne naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w ewidencji gruntów wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Skoro więc Skarb Państwa nie legitymuje się tytułem własności do nieruchomości, to w świetle powołanego przepisu ustawy brak jest również podstaw do ujawnienia w ewidencji gruntów podmiotu władającego. Z kolei unormowanie zawarte w art. 51 ustawy pozwala na wykazanie w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności – także osoby władającego. Przepis ten odnosi się do stanu faktycznego, zgodnie z którym władający został wpisany do rejestru ewidencji gruntów na podstawie obowiązujących przepisów. W ocenie Sądu art. 51 ustawy nie umożliwia pozostawienia w ewidencji zapisu wskazującego jednocześnie właściciela i władającego w odniesieniu do tego samego gruntu, a taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, iż art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi podstawę wpisu władającego w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa lub gruntów samorządowych i może nastąpić na podstawie dokumentów wydanych przez właściwe organy świadczących o przekazaniu nieruchomości we władanie. Dokonanie zaś wpisu w zakresie władania nieruchomością na podstawie art. 51 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne następuje na podstawie stanu faktycznego jakim jest władanie gruntami do czasu uregulowania stanu prawnego, a skoro prawo dopuszcza prowadzenie ewidencji na podstawie stanu faktycznego, to żądanie dokumentu, który stanowiłby podstawę dokonania zmian w ewidencji nie znajduje oparcia w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Ustaleń w zakresie stanu faktycznego organ winien poczynić w granicach postępowania administracyjnego i w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy dokonać wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Obecnie prowadzona ewidencja nie znajduje podstawy prawnej w dyspozycji w art. 20 ust. 2 pkt 1, jak również dyspozycji art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989r., a więc jest prowadzona wadliwie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności w oparciu o dokonaną wykładnię art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ustawy określi podstawę wpisu w ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej G. 351 Zakładów A. Spółka Akcyjna w S. jako użytkownika. Jednocześnie organ ustali czy skarżący jest użytkownikiem czy też władającym gruntem. Weźmie przy tym pod uwagę, że użytkowanie należy do kategorii ograniczonych praw rzeczowych, których numerus clausus ustawodawca określił w art. 244 ustawy kodeks cywilny, a do powstania ograniczonego prawa rzeczowego z zastrzeżeniem wyjątków ustawą przewidzianych stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności. Art. 284 ustawy kodeks cywilny określający inne sposoby użytkowania nieruchomości przez osoby prawne nakazuje stosować przepisy kodeksu cywilnego, o ile użytkowanie to nie jest inaczej uregulowane innymi przepisami. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego i materialnego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia prawa materialnego dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu I instancji z dnia [...] Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.