II SA/Rz 111/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia NSA Maria Piórkowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w R. – zastępowanej przez pełnomocnika radcę prawnego M. K. na czynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska w przedmiocie wpisu do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych). Pismem z dnia 14 stycznia 2011r. A S.A. z siedzibą w R – zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. K., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na dokonany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska (zwanego dalej WIOŚ) wpis B Sp.j. z siedzibą w L. – Zakład w R., jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii, do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, ogólnopolskiej bazy potencjalnych sprawców poważnych awarii PSPA oraz ogólnopolskiej bazy SPIRS. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Spółka A z/s w R. – zastępowana przez rad. pr. M. K. skierowała do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska pismo zawierające prośbę o udzielenie informacji czy B Sp.j. z/s w L. Zakład Produkcyjny w R. zostało wpisane do rejestru zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej oraz o wskazanie kto, kiedy i na jakiej podstawie dokonał tego wpisu. W odpowiedzi na powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Ochrony Środowiska pismem z dnia [...].10.2010 r. wyjaśnił, że stosownie do art. 29 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm./ do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy prowadzenie rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii. W związku z powyższym prowadzona jest ogólnopolska baza potencjalnych sprawców poważnych awarii PSPA, do której wprowadza się zakłady, które dokonały zgłoszenia do kategorii zakładów dużego ryzyka i zwiększonego ryzyka w rozumieniu przepisów tytułu IV ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150/ oraz tzw. zakłady podprogowe. Niezależnie od powyższego prowadzona jest baza SPIRS, w której umieszcza się zakłady, które dokonały zgłoszenia do kategorii dużego i zwiększonego ryzyka. Zasady na podstawie których zakłady dokonują kwalifikacji do kategorii dużego lub zwiększonego ryzyka określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006r. zmieniające rozporządzenia w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Wyjaśniono, że B wprowadzone zostało do bazy PSPA w 2002 r. jako zakład podprogowy. W maju 2010 r. zakład ten dokonał zgłoszenia do kategorii zakładów zwiększonego ryzyka Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej. Zgłoszenie to zostało, stosownie do art. 250 ust. 9 ustawy Prawo ochrony środowiska, przekazane do wiadomości WIOŚ. Organ wskazał, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ma obowiązek uaktualniania, według stanu na koniec każdego kwartału, rejestrów prowadzonych baz PSPA i SPIRS oraz przesyłania ich do Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska do 15 dnia miesiąca następującego po zakończeniu kwartału, w związku z powyższym WIOŚ uaktualnił i przesłał powyższe dane w pierwszej połowie lipca 2010 r. W dalszej kolejności, pismem z dnia [...] listopada 2010 r. A S.A. w R. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wykreślenie A Sp.j. z/s w L. Zakład Produkcyjny w R. jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z wyżej wspomnianego rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii oraz ogólnopolskiej bazy PSPA i SPIRS. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że wpisanie Zakładu B jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej nastąpiło z naruszeniem prawa. Zarzucono, że dokonanie wpisu do rejestru (baz danych) poprzedzać musi uprzednie, skuteczne zgłoszenie tego zakładu, w trybie art. 250 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez prowadzącego zakład. W niniejszej sprawie Zakład nie dokonał skutecznego zgłoszenia, gdyż zostało one dokonane przez osobę nieupoważnioną do reprezentacji prowadzącego zakład. Nadto B Sp.j. nie jest zakładem zwiększonego ryzyka, nie spełnia bowiem kryteriów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2006 r. To, że teoretycznie w instalacji ww. Zakładu może się pomieścić maksymalnie 50 ton amoniaku, nie powoduje, że Zakład spełnia kryteria uznania go za zakład zwiększonego ryzyka, natomiast posiadana rzeczywiście ilość amoniaku (ok. 35 ton) jest niższa od wartości progowej wynikającej z załącznika do omawianego rozporządzenia. Zatem wpisanie ww. Zakładu do rejestrów (baz danych) nastąpiło z naruszeniem prawa, i nie zostało poddane weryfikacji przez właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej oraz Inspekcji Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa WIOŚ w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformował, że aktualnie nie prowadzi żadnego postępowania dotyczącego Zakładu B Sp.j. Prowadzenie postępowań dotyczących zakładów zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, należy do organów Państwowej Straży Pożarnej. Organom Inspekcji Ochrony Środowiska dokumenty przekazywane są jedynie do wiadomości. Powtórzono, że prowadzone są rejestry zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii, na postawie art. 29 pkt 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Prowadzenie takiego rejestru jest czynnością techniczno – prawną, a ww. przepis nie przewiduje udziału w prowadzeniu rejestru innych stron aniżeli prowadzący działalność niebezpieczną. Wskazano, że B Sp.j. dokonało w dniu [...] czerwca 2010r. do Komendanta Miejskiego PSP zgłoszenia zakładu do kategorii zakładów zwiększonego ryzyka. Zgłoszenie to zostało przekazane do wiadomości WIOŚ w dniu [...].06.2010 r. Komendant Miejski PSP nie wniósł do niego sprzeciwu, a zatem powstał ustawowy obowiązek umieszczenia zakładu w rejestrze. W dniu [...] sierpnia 2010 r. ww. Zakład przedłożył program zapobiegania awariom, a Komendant Miejski PSP nie wniósł do niego sprzeciwu, co jest równoznaczne z jego przyjęciem. W dalszej kolejności A S.A. z siedzibą w R. – zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. K., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na dokonany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska wpis B Sp.j. z siedzibą w L. – Zakład w R., jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii, do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, ogólnopolskiej bazy potencjalnych sprawców poważnych awarii PSPA oraz ogólnopolskiej bazy SPIRS. Spółka zarzuciła: 1/ naruszenie art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji RP, art. 14, art. 144, art. 233 Kodeksu Cywilnego oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że uprawnionym do udziału w procedurze wpisu zakładu do rejestru i baz danych jest wyłącznie prowadzący zakład; 2/ naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 29 pkt 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, art. 248 ust. 1 i 3, art. 250 oraz art. 251 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9.04.2002 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 32.01.2006 r. poprzez dokonanie wpisu B Sp.j. jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej do rejestru, podczas gdy zakład ten nie jest zakładem o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii (nie zostało dokonane skuteczne zgłoszenie i nie został złożony prawnie skuteczny program zapobiegania awariom). W obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółka powołując się na przepisy Konstytucji i ustawy Kodeks cywilny oraz ustawy Prawo budowlane wywiodła, że posiada interes prawny, a tym samym przysługuje jej status strony postępowania, jako właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu. W dalszej części rozwinęła zarzuty podniesione we wstępie skargi, wskazała, że B Sp. j. Zakład w R. nie jest zakładem o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Sama okoliczność, że maksymalna ilość amoniaku, jaka może wystąpić w instalacji ww. Zakładu, może przekroczyć określoną w tabeli wartość progową nie daje podstaw do uznania tegoż zakładu za zakład zwiększonego ryzyka. Podkreślono również, że samo zgłoszenie jak i złożenie programu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym było prawnie nieskuteczne, bowiem nie spełniało wymogów formalnych tj. zgłoszenie i jego uzupełnienie zostały podpisane przez nieupoważnione osoby, a program nie zawiera podpisu osoby upoważnionej na końcu opracowania. Podkreślono, że do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy prowadzenie rejestru zakładu, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Do rejestru mogą być wpisane tylko zakłady, które spełniają określone przesłanki do uznania takiego zakładu za zakład zwiększonego ryzyka, a nadto przed dokonaniem wpisu do rejestru organ Inspekcji Ochrony Środowiska ma obowiązek przeprowadzenia analizy, czy dany zakład spełnia warunki do uznania do za taki zakład. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Ochrony Środowiska wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację zawartą we wcześniejszych pismach organ wyjaśnił, że ustawowy obowiązek prowadzenia rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii realizowany jest przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Do dnia [...].01.2011r. zadanie to w skali kraju wykonywane było przez Departament Przeciwdziałania Poważnym Awariom Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z/s w G., który opracował i wdrożył do stosowania programy komputerowe do rejestracji danych z zakresu poważnych awarii. Programy przeznaczone są do rejestracji zakładów z podziałem na zakłady o dużym i zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Zakłady posiadają numerację ewidencyjną. Bazy rejestrów sporządzone dla województwa podkarpackiego przekazywane były kwartalnie w programach informatycznych do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Departament Przeciwdziałania Poważnym Awariom w G. Z posiadanych przez WIOŚ wynika, że na terenie województwa [...] jednym z zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii jest B Sp.j. – Zakład Produkcyjny w R. Wskazując na uregulowania zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska organ podniósł, że właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej dokonuje weryfikacji zgłoszenia pod względem jego zasadności i poprawności w odniesieniu do obowiązujących przepisów. Natomiast WIOŚ zobligowany był jedynie do wykonania czynności technicznej polegającej na ujęciu ww. Zakładu w prowadzonym rejestrze zakładów zwiększonego ryzyka. Rejestr ten został przesłany do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który nie zakwestionował prawidłowości jego sporządzenia. Podkreślono, że rejestr SPIRS stanowi element europejskiego systemu ochrony ludności i jest nadzorowany przez Komisję Europejską. Podkreślono, że Spółka A S.A. z/s w R. nie posiada uprawnień do występowania do WIOŚ o wykreślenie z rejestrów B, bowiem przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewidują takiej możliwości. Właściwym w przedmiotowej sprawie organem weryfikującym i decydującym o zakwalifikowaniu zakładu do kategorii zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej jest Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Ochrony Środowiska wykonał czynność techniczną polegająca na wpisaniu zakładu do rejestru po zakończeniu postępowania przez organ Państwowej Straży Pożarnej. Dokonana aktualizacja rejestru nie powoduje wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia władczego wywołującego zobowiązania administracyjne podmiotu uwzględnionego w rejestrze. Zatem skarżąca Spółka nie wykazała przymiotu strony w postępowaniu rejestrowym, a sam wpis nie podlega skardze do WSA w Rzeszowie, stąd zasadnym jest odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlegać musi odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ - zwanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie zaś z § 3 powyższego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z powyższego wynika zatem, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która podejmowana jest w formach wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wszelkie inne formy działania administracji, nie wskazane w wyżej przytoczonym przepisie nie podlegają kontroli sądowej. Przedmiotem skargi A S.A. z/s w R. jest dokonany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska wpis B Sp.j. z siedzibą w L. – Zakład Produkcyjny w R., jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii, do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na czynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska polegająca na wpisie ww. Zakładu do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, jest niedopuszczalna. Dokonany przez właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska, wpis do rejestru zakładów zwiększonego ryzyka, o którym mowa w art. 29 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz.U. z 2007r. Nr 44 poz. 287 ze zm./ nie mieści się w żadnej z wyróżnionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. kategorii form działania administracji publicznej, podlegającej sądowej kontroli. Jest ono wyłącznie potwierdzeniem zaliczenia danego zakładu do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Sama czynność organu administracji publicznej ma charakter techniczny, informujący, że dany zakład zaliczony został do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii. Przy czym samo zaliczenie następuje z mocy prawa, z chwilą spełnienia określonych ustawą Prawo ochrony środowiska i przepisami wykonawczymi (rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31.01.2006 r.) przesłanek. Statusu takiego zakładu nie przyznaje żaden organ, a w sprawie zaliczenia danego zakładu do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii nie wydaje się żadnych decyzji czy postanowień. Zgodnie z art. 250 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska na prowadzącego zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku nałożono obowiązek notyfikacji jego działalności właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej. Jednocześnie to samo zgłoszenie winno być przekazane do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 250 ust. 9). Natomiast jednym z obowiązków nałożonych na Inspekcję Ochrony Środowiska, w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom jest, stosownie do art. 29 pkt 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, prowadzenie rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Wpis do powyższego rejestru, stanowi czynność techniczną, następującą po zakończeniu postępowania, dotyczącego zgłoszenia przez prowadzącego zakład o zamiarze lub prowadzeniu zakładu o zwiększonym ryzyku lub dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej, prowadzonego w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska, przez właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej. Podkreślenia wymaga, że sam wpis do takiego rejestru nie narusza interesu prawnego ani nie rodzi praw i obowiązków ani po stronie podmiotów podlegających wpisowi, ani po stronie innych podmiotów, nie dotyczy też uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Reasumując Sąd stwierdza, iż skarga na czynność organu polegająca na dokonaniu wpisu B Sp.j. z siedzibą w L. – Zakład Produkcyjny w R., do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 P.p.s.a. Mając całość powyższego na uwadze Sąd, działając w oparciu o powyżej wskazane przepisy, orzekł jak w sentencji postanowienia.