I OSK 591/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 964/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 964/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] marca 2011 r., którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu nr [...] z [...] listopada 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] sierpnia 1993 r. nr [...], wydaną w trybie art. 132 § 1 k.p.a., Wojewoda Rzeszowski stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miasto Rzeszów własności nieruchomości w Rzeszowie obręb 207 m.in. działek nr [...] i [...]. S. F., wnioskiem z 3 marca 2010 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody w części dot. ww. działek, podnosząc, że Skarb Państwa wywodził prawo własności do tych działek z postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z [...] lutego 1985 r. [...] o stwierdzeniu własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], z której powstały działki nr [...] i [...], w drodze zasiedzenia, jednak właścicielem ich był wnioskodawca, a nie Skarb Państwa. S. F. wskazał, iż wynika to z dekretów spadkowych z 14 września 1945 r. oraz zaświadczenia Sądu Rejonowego w Rzeszowie Wydział Ksiąg Wieczystych z 4 września 2007 r. (dekrety spadkowe dotyczyły praw spadkowych wnioskodawcy po rodzicach i wuju, zaświadczenie Wydziału Ksiąg Wieczystych stwierdza, iż działka nr [...] była własnością wnioskodawcy przed przeniesieniem prawa na Skarb Państwa), natomiast postanowieniem z [...] października 2006 r. [...] Sąd Okręgowy w Rzeszowie uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 13 czerwca 2002 r. I Ns 60/01, oddalające wniosek S. F. o wznowienie postępowania w sprawie zasiedzenie działki nr [...], i uwzględniając wniosek o wznowienie zamienił ww. postanowienie Sądu Rejonowego w Rzeszowie z [...] lutego 1985 r. [...] i oddalił wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie nieruchomości. W tym stanie rzeczy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działek [...] i [...], które uległy podziałowi na działki [...] i [...] z tego względu, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości, natomiast nie wystąpiły nieodwracalne skutki, bowiem prawo użytkownika wieczystego do działki nr [...], z której powstały działki nr [...] i [...] służące Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Rzeszowie, na co wskazała Gmina Miasto Rzeszów, powstało nie w wyniku decyzji komunalizacyjnej, ale znacznie wcześniej, na mocy aktu notarialnego z 12 listopada 1986 r. nr [...]. Oddalając skargę Gminy Miasto Rzeszów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: Na datę komunalizacji Skarb Państwa był ujawniony jako właściciel działek na podstawie zasiedzenia, jednak oddalenie wniosku o zasiedzenie, po wznowieniu postępowania, ma ten skutek, że nabycie prawa własności nie miało miejsca, czego konsekwencją jest to, że komunalizacja nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Gminy, iż decyzja nadzorcza jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem prawo użytkowania Spółdzielni "[...]" powstało znacznie wcześniej, bo 12 listopada 1986 r. a nie na skutek decyzji komunalizacyjnej, jak też, że uchylenie tytułu własności Skarbu Państwa może być tylko podstawą do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., bowiem oddalenie wniosku o zasiedzenie powoduje nie nabycie prawa własności nieruchomości. Reprezentowana przez radcę prawnego, Gmina Miasto Rzeszów wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.": 1) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż decyzja wydana w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dalej "ustawa z 1990 r.", której w momencie jej wydania nie można było zarzucić rażącego naruszenia prawa, jest jednak wydana z rażącym naruszeniem prawa tylko dlatego, iż kilkanaście lat po jej wydaniu uchylone zostało postanowienie sądu powszechnego (prawomocne i tym samym wiążące organ wydający decyzję merytoryczną w dniu jej wydania) stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa własności mienia. Wskazane naruszenie nie tylko mogło ale miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem usunięcie z obrotu prawnego tytułu własności Skarbu Państwa mające nawet skutki ex tunc ale dokonane po wydaniu decyzji komunalizacyjnej nie daje podstawy do zarzucenia tej decyzji rażącego naruszenia prawa. Co jednak najważniejsze, na dzień 27 maja1990 r. Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności działek [...] i [...] obr. 207 (aktualnie oznaczonych jako [...] i [...]) ponieważ skutkiem wtórnym ustanowienia na tych nieruchomościach prawa użytkowania wieczystego w 1986 r. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" było nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości. Taki wniosek wynika wyraźnie i wprost z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 90/10. 2) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez niedopatrzenie się w zaskarżonej decyzji wady nieważności podczas gdy wytworzy ona stan gdy użytkowanie wieczyste będzie istniało na nieruchomości, która jest nie własnością ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Sąd zupełnie bezzasadnie twierdzi, iż skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest rozstrzygnięcie w kwestii prawa użytkowania wieczystego do działek objętych komunalizacją. Takie rozumowanie jest oczywiście błędne albowiem skoro zdaniem Sądu Skarb Państwa nie miał i nie ma własności jak i Gmina Miasto Rzeszów nie zyskała własności, to jak w świetle art. 232 § 1 i 2 k.c. użytkowanie wieczyste może nadal istnieć? Wskazane naruszenie nie tylko mogło ale miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem umowne ustanowienie użytkowania wieczystego, nawet mające miejsce przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej, uniemożliwia stwierdzenie nieważności takiej decyzji. S. F. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Wskazano w niej, iż podstawa opiera się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", jednak postawiono zarzuty tylko naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie upatruje się w wyniku naruszenia przepisów prawa materialnego, przytoczonych jako uzasadnienie naruszenia przepisów procesowych. Jednak uznając nawet, że stawia się oba zarzuty, to, jak podniesiono wyżej, nie można się z nimi zgodzić. Istotą w sprawie jest to, czy można było uznać, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Rzeszowskiego z [...] sierpnia 1993 r. była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, a także czy możliwe było stwierdzenie jej nieważności, gdyż nie zaszły okoliczności wskazane w art. 156 § 2 k.p.a., tj. nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej było rozstrzygnięcie sądu powszechnego – postanowienie Sądu Okręgowego w Rzeszowie z [...] października 2006 r. [...], mocą którego, w wyniku wznowienia postępowania, uchylone zostało postanowienie w sprawie zasiedzenia nieruchomości, będącej przedmiotem komunalizacji przez Skarb Państwa i oddalenie wniosku o zasiedzenie. Jakkolwiek postanowienie to, tj. eliminujące z obrotu prawnego orzeczenie, na podstawie którego Skarb Państwa nabył tytuł własności do nieruchomości zapadło, jak podnosi skarżąca Gmina, kilkanaście lat po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, to upływ czasu jest bez znaczenia. Rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego wywarło bowiem skutek taki, że Skarb Państwa nie miał tytułu własności do nieruchomości, skoro wniosek o jego nabycie przez zasiedzenie został oddalony. Podstawę komunalizacji nieruchomości na rzecz Gminy Miasto Rzeszów stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej: "ustawa". Zgodnie z nim komunalizacji, a więc przejściu na rzecz gmin nieruchomości, podlega mienie będące własnością państwową. Tylko takie mienie może przejść z mocy prawa ma rzecz gminy. W sprawie okazało się, że Skarb Państwa nie dysponował na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do działek, których nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto Rzeszów stwierdził Wojewoda Rzeszowski, decyzją z [...] sierpnia 1993 r. Komunalizacja zatem naruszała ww. przepis ustawy, bowiem przenosiła prawa własności mienia należącego do osoby fizycznej. Naruszenie to miało charakter rażący, bowiem art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy mówi o mieniu państwowym i tylko o takim. Uznanie zatem, że decyzja Wojewody Rzeszowskiego z [...] sierpnia 1993 r. rażąco naruszyła prawo miało podstawę w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu nadzorczym. Drugą kwestią było zaistnienie bądź nie nieodwracalnych skutków prawnych, co byłoby przeszkodą w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. Za taką skarżąca Gmina uważa fakt, iż nieruchomość, aktem notarialnym z 12 listopada 1986 r., została oddana w użytkowanie wieczyste. Nieodwracalne skutki prawne, o czym, mowa w art. 156 § 2 k.p.a. mogą być wywołane przez decyzję, która podlega ocenie w postępowaniu nadzorczym. Jeżeli ta właśnie decyzja skutki takie wywoła, po jej wejściu do obrotu prawnego, jest to przeszkoda do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste nie było skutkiem decyzji komunalizacyjnej, ustanowione zostało nie przez Gminę Miasto Rzeszów w związku z tym, że nabyła ona tytuł prawny do nieruchomości i tak nim zadysponowała. Miało to miejsce znacznie wcześniej, wówczas kiedy taki podmiot jak Gmina Miasto Rzeszów jeszcze nie istniał. Zasadna zatem była ocena, iż decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej było zgodne z prawem i zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tak ocenił zaskarżoną decyzję. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.