II SA/Rz 701/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego / dalej także WINB/ z [...] czerwca 2001 roku znak: [...], który stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma wyjaśniającego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego / dalej także PINB/ z dnia [...] lutego 2011 roku znak: [...] Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. W piśmie z dnia 25 stycznia 2010 roku W. I. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego w związku z podejrzeniem przeprowadzenia prac budowlanych z uchybieniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Argumentując swoje obawy W. I. wskazał, że pracownicy A. Sp. z o.o. w R. dokonali na działkach 1735 i 1736 położonych w G. czynności polegających na usunięciu pojedynczego słupa i ustawieniu podwójnego z nową instalacją elektroenergetyczną przełączającą dotychczasowy kierunek dostarczanej energii elektrycznej. Celem wykonania wskazanych czynności dokonano samowolnego przejazdu przez nieruchomość stanowiącą własność interweniującego, powodując zniszczenia w postaci wgłębień i odkształceń gruntu. Na wykonanie powyższych robót inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. W. I. ponowił swoje żądanie w piśmie z dnia 04 lutego 2010 roku. W odpowiedzi na powyższe – w piśmie datowanym - 12 lutego 2010 roku PINB poinformował go, że na przebudowę istniejącego słupa energetycznego SN na działce nr ewid. 1736 w G. inwestor posiada zgłoszenie o przystąpieniu do robót budowlanych. Remont istniejących obiektów budowlanych nie wymaga zgłoszenia lub pozwolenia. Odnośnie naruszenia prawa własności –właściwą drogą jest drogę postępowanie cywilne. W piśmie z dnia 14 stycznia 2011 roku W. I. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego w postaci słupa energetycznego typu ROK-1r-13,5/12 z rozłącznikiem typu RPN-IIIS-24/200 wybudowanego bez stosownego pozwolenia przez A. Sp. z o.o. na działce nr 1736 w G. W uzasadnieniu podniósł, że w dniach 11 i 31 stycznia 2010 roku pracownicy A. Sp. z o.o. dokonali demontażu pojedynczego słupa energetycznego i posadowili inny, podwójny słup o znacznie większych rozmiarach. Prace te wykonane zostały na podstawie zgłoszenia z 3 stycznia 2008 roku z określonym terminem rozpoczęcia robót na 4 lutego 2008 roku. Zdaniem wnioskodawcy, obowiązujący stan prawny nie pozwala na przyjęcie, by właściwą procedurą dla dokonanej wymiany słupa energetycznego było dokonanie zgłoszenia w miejsce pozwolenia na budowę. Roboty budowlane prowadzone przez A. nie mogą być bowiem zakwalifikowane jako budowa przyłączy elektroenergetycznych w rozumieniu art. 29 ust.1 pkt.20 Prawa budowlanego, jako, że wniesienie przedmiotowego słupa nie służyło do podłączenia sieci przedsiębiorstwa energetycznego z innymi urządzeniami, instalacjami czy siecią podmiotu przyłączonego. Charakter wykonanych prac nie pozwala również na zakwalifikowanie ich jako przebudowy sieci elektroenergetycznej. Dokonanie wymiany słupa nie doprowadziło do jakiejkolwiek zmiany istniejącego obiektu budowlanego, lecz do zmiany parametrów przedmiotowego elementu w postaci kubatury, powierzchni zabudowy i wysokości. W zależności od przyjętej interpretacji przedmiotowe roboty budowlane należy zakwalifikować jako wykonanie, odbudowę lub też montaż obiektu budowlanego. W każdym z tych przypadków wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, którego w niniejszej sprawie brak. Mając powyższe na względzie, zasadnym , zdaniem W. I., jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki słupa. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że organ nie sprzeciwił się zgłoszonemu zakresowi robót w ustawowym 30 – dniowym terminie. W ocenie W. I., nawet gdyby przyjąć, że przeprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych wymagało dotrzymania jedynie procedury zgłoszeniowej i tak byłyby one w danym przypadku nielegalne. Inwestor dokonał bowiem zgłoszenia robót pismem a 8 listopada 2007 roku , nie wskazując jednocześnie terminu przystąpienia do nich. Jeśli jednak termin ten zostałby oznaczony najpóżniej na 10 stycznia 2008 roku, wzniesienie obiektu należałoby uznać za nielegalne także w ramach procedury zgłoszeniowej, bowiem A. przystąpiła do wykonania robót dopiero w dniu 11 stycznia 2010 roku. Odnosząc się do kwestii legitymacji do wystąpienia z niniejszym wnioskiem . W. I. podniósł, iż w przypadku prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przysługiwałby mu status strony w rozumieniu art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa posadowiony został na działce nr 1736, która przylega do należących do niego działek nr 1593/3, 1591/2 oraz 1590/1. Oczywistym jest zaś, że sieć elektroenergetyczna, , której przedmiotowy słup jest elementem, wywiera wpływ na sposób użytkowania gruntów położonych w pobliżu tej instalacji / ograniczenia w zabudowie , nieruchomości , promieniowanie instalacji/. W piśmie z dnia 14 lutego 2011 , znak: [...] skierowanym do W. I., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż sprawa przebudowy słupa energetycznego SN na działce nr ewid. 1736 w G. była już rozpatrywana. Organ zwrócił uwagę, że w piśmie z 4 czerwca 2010 roku przekazał zainteresowanemu informację, że inwestor dokonał zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego słupa na działce 1736 i nie został od niego wniesiony sprzeciw. Zgłoszenie to, zdaniem organu, jest uzasadnione brzmieniem art. 30 ust.1 pkt.2 w zw. z art. 29 ust.2 pkt.11 Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe brak jest zatem podstaw do wszczęcia postępowania rozbiórkowego na podstawie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 22 marca 2011 zatytułowanym "odwołanie od decyzji" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 W. I. zarzucił ; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 77 ust.1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia prawnego decyzji do arbitralnego określenia kwalifikacji prawnej przeprowadzonych robót przy całkowitym pominięciu stanowiska odwołującego w tym zakresie, - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 29 ust.2 pkt.11 w zw. z art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że zastąpienie jednego słupa podtrzymującego sieć elektroenergetyczną słupem innego typu należy kwalifikować jako przebudowę sieci elektroenergetycznej, podczas gdy zmiana charakterystycznych parametrów obiektu wyklucza takie stanowisko. W związku z powyższym W. I. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zwrócił uwagę, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 lutego 2011 uznaje jako decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania, jako że zawiera ono wszelkie niezbędne elementy warunkujące przyjętą kwalifikację. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania podnoszą, że organ I instancji nie wszczął i nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, a zatem nie wydał jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, a tylko od niej służy środek prawny w postaci odwołania. Organ podniósł, iż kwestionowane przez W. I. pismo a 14 lutego 2011r. nie zawiera elementów charakterystycznych dla aktu w formie decyzji administracyjnej, m.in. nie zawiera oznaczenia stron, rozstrzygnięcia merytorycznego, jak też podstawy prawnej. Organ podkreślił, że pismo W. I., które zapoczątkowało bieg wydarzeń w sprawie, nie stanowi wniosku, który w rozumieniu k.p.a. wszczynałyby postępowanie administracyjne. Nosi ono natomiast charakter interwencji, czy też skargi publicznej zarzucającej naruszenie unormowań Prawa budowlanego, stanowi więc podstawę do podjęcia czynności kontrolno – wyjaśniających co do legalności i prawidłowości robót, celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki do ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu . Organ odwoławczy zwrócił uwagę , iż zawarta w art. 61 § 1 k.p.a. regulacja nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Uprawnienie do wszczęcia postępowania należy wywodzić z przepisów prawa materialnego. W sytuacji, gdy nie normują wyrażnie inicjatywy w tym zakresie w danej kategorii spraw należy przyjąć, że jeśli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień , wówczas wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Nie ulega, zdaniem organu, wątpliwości, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanych określone w art. 48, 49b, 50 oraz 51 Prawa budowlanego należy do kategorii postępowań, których przedmiotem jest określenie ciążących na danym podmiocie obowiązków. W niniejszej sprawie organ I instancji po przeprowadzeniu czynności kontrolnych nie stwierdził naruszenia prawa, w związku z czym nie wszczął i nie prowadził postępowania administracyjnego, a pismem z dnia 14 lutego 2011 udzielił interweniującemu wyjaśnień. W tej sytuacji "odwołanie" W. I. od tego pisma należy uznać za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem sprawa realizacji robót związanych z przebudową słupa energetycznego na działce nr 1736 w G. nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 złożył W. I. zarzucając temu rozstrzygnięciu ; 1) naruszenie przepisów postępowania, a to: – art. 104 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pismo organu I instancji z [...] lutego 2011 ma charakter wyłącznie informacyjny, podczas, gdy w rzeczywistości stanowi ono decyzję o umorzeniu postępowania, kształtującą zakres uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w sferze oddziaływania obiektu budowlanego, - art. 134 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w związku z niewłaściwym przyjęciem braku przedmiotu zaskarżenia, - art. 6 w zw. z art. 1 pkt.1 i w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe przyjęcie, iż przeprowadzone przez PINB czynności dowodowe, w tym oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego miały charakter nieformalny i nie zostały przeprowadzone w ramach postępowania administracyjnego, - art. 66 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że określony rodzaj postępowania może być wszczęty albo na wniosek strony albo z urzędu , podczas, gdy użyty w tym przepisie spójnik lub" wskazuje, iż w zależności od przepisów prawa materialnego określone rodzaje postępowania administracyjnego mogą być wszczynane zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 48 Prawa budowlanego przez niewłaściwe uznanie, iż uregulowane w tym przepisie postępowanie może być wszczęte z urzędu, w sytuacji gdy wpływ tego rodzaju postępowania na zakres uprawnień poszczególnych stron procesu inwestycyjnego / zwłaszcza właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego/ przesądza, że postępowanie takie może być wszczęte także na wniosek strony. W oparciu o powyższe , skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, że obecność określonej budowli wyznacza sytuację faktyczno – prawną zarówno inwestora jak i właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co wskazuje na potrzebę przyznania statusu inicjatora postępowania, obok organu nadzoru budowlanego, również jego stronie. Ujawnienie takie przysługuje mu zatem w związku z tym że jest właścicielem działek ( nr 1593/3, 1591/2, 1590/1 ) graniczących bezpośrednio z działką nr 1736, na której wzniesiony został słup energetyczny. Twierdzenie organu II instancji o braku prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania jest – w ocenie składającego skargę – zupełnie bezzasadne. Organ nadzoru budowlanego prowadził bowiem postępowanie dowodowe / oględziny w dniu 28 maja 2010 / , co oznacza, że prowadzone było w istocie postępowanie administracyjne. Konkluzja ta jest uzasadniona chociażby systematyką kodeksu postępowania administracyjnego, w którym jedną z części działu "Postępowanie" jest rozdział "Dowody". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub , stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli w powyższym zakresie jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydane w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., a kwestią sporną stała się ocena pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 14 lutego 2011 roku , a w szczególności – czy zawiera ono elementy decyzji administracyjnej Zgodnie z przepisem art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Wymogi stawiane prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej określa przepis art. 107 § 1 k.p.a. , a są nimi : oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Określenie organu administracji publicznej ma znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej , miejscowej oraz instancyjnej. Data wydania decyzji istotna jest przede wszystkim z tego powodu, że pozwala ustalić stan prawny i faktyczny w jakim zapadło rozstrzygnięcie. Oznaczenie stron wskazuje na podmioty praw i obowiązków. Kolejnym elementem decyzji jest powołanie podstawy prawnej , a więc powinna powoływać wszystkie przepisy prawa materialnego i procesowego, które legły u podstaw wydanej decyzji. Najistotniejszym elementem prawidłowo wydanej decyzji jest rozstrzygnięcie / osnowa/, które jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej , bez którego nie może ona istnieć. Treść rozstrzygnięcia związana jest z przedmiotem postępowania i zawiera ona uprawnienie lub obowiązek i musi być sformułowane w taki sposób , ażeby możliwe było wykonanie decyzji .Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie składa się z uzasadnienia faktycznego , które powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione , dowodów, na których się oparł , oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne, które zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przedmiotowe pismo stanowi odpowiedź organu nadzoru budowlanego na pismo W. I. z 19 stycznia 2011 roku w którym domaga się on nakazania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozbiórki słupa energetycznego typu ROK-Ir-13,5/12 w G., w oparciu o przepis art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Udzielając odpowiedzi organ wskazał, że już w piśmie z 4 czerwca 2010 r. informował , że przebudowa przedmiotowego słupa energetycznego była rozpatrywana przez Inspektorat, a czynności kontrolne wykazały, że inwestor A. Sp. z o.o. posiada zgłoszenie o przystąpieniu do robót budowlanych z dnia 8 listopada 2007 roku ,złożone w Starostwie Powiatowym z przewidzianym terminem rozpoczęcia robót na dzień 4 lutego 2008 roku. W dalszym ciągu pisma Inspektor informuje, że do dokonanego zgłoszenia Starosta Powiatowy nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie. Organ przytoczył treść przepisu art. 30 ust.1 pkt.2 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że wykonywanie robót budowlanych o których mowa w art. 29 ust.2 pkt.11 - przebudowa sieci elektroenergetycznych ,wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, dodając, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust.1 prawa budowlanego Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że pismo z 14 lutego 2011 roku nie nosi cech decyzji, bowiem nie zawiera elementów charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Pismo adresowane jest i doręczone wyłącznie W. I., jako osobie interweniującej i ma charakter informacyjny. Nie zawiera również pouczenia o środku zaskarżenia. Decyzję wydaje się po przeprowadzeniu i zakończeniu postępowania administracyjnego , a następnie doręcza się / zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a./ stronom na piśmie .Stroną jest , zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo , kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Krąg osób, które są stronami postępowania organ ustala po wszczęciu postępowania administracyjnego Skuteczne doręczenie decyzji otwiera drogę do wniesienia odwołania do organu II instancji . W rozpatrywanej sprawie organ nie wszczął postępowania , nie ustalił stron postępowania , a przede wszystkim nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, bowiem czynności kontrolne wykazały, że nie doszło do naruszenia prawa. W tym miejscu należy wskazać, że orzecznictwo zgodne jest co do tego, że badanie samowoli w trybie art. 48 prawa budowlanego następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu przepisu art. 61 § 4 k.p.a, choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. / vide: m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1586/10 z 13. 10. 2010 r., II OSK 1944/10 z 12.09.2010 r/. Dlatego nie jest zasadny pogląd skarżącego, że postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr 1736 w G. zostało wszczęte w związku otrzymaniem przez organ jego pisma z dnia 25 stycznia 2010 roku zawiadamiającego o prowadzeniu robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia, bowiem to pismo nie skutkowało wszczęciem postępowania W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania W. I. od pisma wyjaśniającego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2011 roku [...]. Takie rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisem art. 134 k.p.a. , który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie niedopuszczalność odwołania nastąpiła z przyczyn przedmiotowych polegających na faktycznym braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż kwestionowana czynność organu nie jest decyzją. Reasumując - Sąd stwierdza, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa, podniesione zaś w odwołaniu i powtórzone w skardze do Sądu zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa. W konsekwencji przedstawionego wyżej stanowiska , Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.