III SA/Po 536/11

Dnia 4 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia nr w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania oddala skargę Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 15 listopada 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 pkt. 5 kpa stwierdził wydanie swojej decyzji z dnia 28.12.2004 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż we wniosku o dopłaty strona zadeklarowała działki ewidencyjne nr ... Powyższą decyzją z dnia 28.12.2004 r. przyznano płatności bezpośrednie za 2004 rok. Po przeprowadzeniu kontroli zadeklarowanych działek w dniach 22 i 25.03.2005 r. doręczono producentowi dwa protokoły pokontrolne, do których nie wniesiono zastrzeżeń. Na większej części kontrolowanych działek stwierdzono liczne chwasty i różne gatunki drzew oraz nieużytki, a nie zadeklarowane łąki i pastwiska. Po wznowieniu postępowania administracyjnego i wydaniu kilku decyzji w niniejszej sprawie ( uchylanych przez organ odwoławczy ) organ I instancji stwierdził ostatecznie, iż strona zadeklarowała we wniosku 68,61 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona na skutek kontroli wyniosła tylko 3,05 ha ( procentowa różnica – 2149,51 % ). Ponieważ od wydania decyzji przyznającej dopłaty upłynęło więcej niż 5 lat organ stwierdził wydanie tego aktu z naruszeniem prawa. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik strony wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, nie uzasadniając szerzej swojego żądania. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając generalnie jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kryterium decydującym o przyznaniu spornych płatności było rzeczywiste posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów rolnych ( utrzymanie ich w dobrej kulturze rolnej ). Do otrzymania dopłat istotne jest faktyczne rolnicze użytkowanie działek, a nie jedynie bycie ich posiadaczem czy właścicielem w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W ocenie organu II instancji strona nie użytkowała rolniczo spornych działek nr ... na dzień 30.06.2003 r. Jednocześnie podkreślono, iż organ I instancji zasadnie wydał w dniu 5.06.2009 r. postanowienie o odmowie dopuszczenia środka dowodowego w postaci oględzin działek, gdyż w momencie wydawania tego aktu niemożliwe było dokonanie ustaleń w zakresie faktycznego użytkowania rolniczego tych gruntów w 2003 i 2004 r. Weryfikacja terenowa wniosku dotyczy zawsze stanu działek z danego roku, na który wnioskowano płatności. Organ I instancji nie musiał też zawiadamiać strony o terminie przeprowadzenia kwestionowanej kontroli w 2005 r., gdyż obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa. Niezasadne były podnoszone w trakcie postępowania zarzuty strony dotyczące błędnej lokalizacji działek, gdyż pracownicy organu dokonali ponownego przejrzenia dokumentacji pokontrolnej i potwierdzili jej przeprowadzenie na gruntach wskazanych we wniosku o dopłaty. Inne wnioski dowodowe strony również należało uznać za bezzasadne, gdyż zmierzały one generalnie do przedłużania postępowania i nie służyły dokonaniu bardziej wyczerpujących ustaleń faktycznych. Ponieważ producent nie wykazał we własnym zakresie rolniczego użytkowania zadeklarowanych działek ( za wyjątkiem powierzchni 3,05 ha ) w 2004 roku , nie należały mu się wnioskowane płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji ( ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa ), zarzucając naruszenie art. 7 , 8, 6, 79 § 1 i 105 § 1 kpa poprzez stronnicze założenie prawidłowego przeprowadzenia kontroli w dniach 23 i 25 marca 2005 r., pominięcie wniosków dowodowych strony dotyczących przeprowadzenia kontroli ( dowód z przesłuchania świadków, dokumentów – bazy GIS i oględzin terenu ), przyjęcie za wiarygodne dowodów z protokołu kontroli przeprowadzonej bez zawiadomienia producenta rolnego. Zdaniem skarżącego oględziny nie powinny być przeprowadzane zaocznie. W ocenie skarżącego w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania wskazane w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm. ). W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty. Na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. skarżący oświadczył, iż nie był obecny przy kontroli a okazane mu zdjęcia nie ilustrują rzeczywistego stanu tych działek w 2004 r. Nie może on stwierdzić, jakich części działek dotyczą zdjęcia, gdyż uprawy ( koszenie ) były prowadzone jedynie na części działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga okazała się nieuzasadniona. Wskazać należy na wstępie, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 kpa. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534 ). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Zakres postępowania wznowieniowego jest węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę, czy przez organ w wypadkach wszczęcia postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał w dniu 28 grudnia 2004 r. decyzję przyznającą skarżącemu płatność JPO i UPO na rok 2004. Powodem przyznania płatności było ustalenie przez organ, iż wnioskodawca spełniał przesłanki wskazane w art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm. ), zgodnie z którym rolnikowi przysługuje płatność na grunty będące w jego posiadaniu, utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy. Chodzi przy tym o uprawę roślin lub ugorowanie na gruntach ornych, uprawę trawy i jej koszenie na łąkach lub wypasanie zwierząt na pastwiskach. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowego chodzi przy tym o faktyczne władztwo i użytkowanie rolnicze danego gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, niezależnie od posiadania przez niego ( lub nie ) określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego ( zob. m. in. wyrok WSA z 25 maja 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2791/08, lex nr 533868; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Go 411/08, lex nr 566594; wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2008 r., sygn akt . III SA/Po 427/07, lex nr 563049 ). Po wydaniu powyższej decyzji organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, albowiem na skutek przeprowadzonej kontroli administracyjnej organ stwierdził, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku o dopłaty okazała się w rzeczywistości mniejsza ( 3,05 ha zamiast 68,61 ha ). Kontrolę przeprowadzili w dniach 22 i 25.03.2005 r. inspektorzy Biura Kontroli na Miejscu OR ARiMR. Dwa protokoły pokontrolne zostały wysłane do producenta, który nie wniósł do nich zastrzeżeń. Do protokołów załączono zdjęcia działek nr ... ( zgłoszonych przez stronę do przedmiotowego wniosku o dopłaty ). Za niezasadne uznano przy tym zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli oraz sporządzonych na jej podstawie protokołów pokontrolnych. Wskazać należy przede wszystkim, iż Kierownik Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARIMR w piśmie dostarczonym w dniu 16.05.2008 r. ( k. 75 akt adm. ) do organu I instancji wskazał, iż po ponownej weryfikacji protokołów pokontrolnych nie stwierdzono uchybień w trakcie dokonywanej kontroli spornych działek. Inspektorzy nie stwierdzili na całej działce ... (leżącej w województwie dolnośląskim) obszarów kwalifikujących się do wnioskowanych płatności. Sama kontrola na miejscu została dokonana bez uprzedzenia, co jest zgodne z regulacjami prawa wspólnotowego. Prawidłowość czynności kontrolnych w 2005 r. potwierdziło ponadto pismo Biura Kontroli na Miejscu OR ARIMR, nadesłane do organu w dniu 19 maja 2008 r. (k. 76 akt adm.) .W piśmie podkreślono, iż w toku kontroli wykonano wystarczającą ilość zdjęć i stwierdzono nieprawidłowości w postaci występowania na kontrolowanych działkach (leżących w województwie wielkopolskim) siewek drzew i krzewów oraz brak działalności agrotechnicznej na przestrzeni minimum jednego sezonu wegetacyjnego. Podkreślić należy przy tym, iż sam skarżący wprawdzie kwestionował okazane mu w trakcie rozprawy zdjęcia załączone do protokołu pokontrolnego, ale nie potrafił jednocześnie wskazać precyzyjnie, jakie konkretnie fragmenty działek zostały na tych zdjęciach uwidocznione, a jakie fragmenty zostały pominięte. Niezasadny był zarzut bezprawnego przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego powiadomienia producenta rolnego, gdyż jak słusznie wskazały organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji możliwość taka wynikała wprost z odpowiednich uregulować przepisów wspólnotowych ( art. 17 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 2419/2001 ). W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały też brak podstaw do przeprowadzenia ponownych oględzin terenu, gdyż chodziło o ocenę użytkowania rolniczego gruntów wyłącznie w 2003 i 2004 r. ( warunkującą otrzymanie dopłat za 2004 ), a w późniejszych latach było to już praktycznie niemożliwe do przeprowadzenia Wskazać należy ponadto, iż pismem z dnia 8 maja 2008 r. organ I instancji udzielił stronie wyczerpującej odpowiedzi w zakresie kwestii dotyczącej Bazy Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, zawierającej dane GIS w postaci ortofotomap. Są one jednak dostępne dopiero od kampanii 2005 r.(k. 70 akt adm.). Z tego też powodu zdaniem Sądu organy II i I instancji zasadnie odmówiły stronie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kontrolerów ( gdyż złożyli oni wyjaśnienia dotyczące ustaleń protokołów pokontrolnych ) oraz z dodatkowych oględzin terenu czy dokumentów – bazy danych GIS. Wnioskowane dowody nie mogły mieć bowiem – wbrew zarzutom strony – istotnego wpływu na dokonanie ostatecznych ustaleń faktycznych w sprawie, a przyczyniać mogły się jedynie do zbędnego przewlekania czasu trwania przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią przepisu art.145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższej regulacji wynika więc, że o zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733). Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż fakt podania we wniosku zawyżonej powierzchni działek uprawnionych do płatności oraz wyniki kontroli działek przeprowadzone w 2005 r. mogą być uznane ( odpowiednio ) za okoliczność i dowód istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jako warunkujące bezpośrednio kwestię spełniania przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności), z tym że w tym miejscu należy wskazać, że protokół pokontrolny nie istniał z oczywistych powodów w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, dotyczy on jednak stwierdzenia określonego stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem tej decyzji. Podkreślić należy w tym miejscu, iż postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane wyłącznie na wniosek producenta rolnego. Wszystkie złożone wnioski podlegają szczegółowej kontroli – dane w nich zawarte dotyczące zadeklarowanych działek ewidencyjnych i działek rolnych są m. in. porównywane z bazami danych. W przypadku niezgodności we wniosku strona jest wzywana o ich wyjaśnienie lub dokonanie odpowiedniej korekty wniosku. Zgłoszone działki podlegają też kontrolom wyrywkowym w zakresie faktycznej powierzchni działek uprawnionej do otrzymania dopłat. W pkt. X ust. 2 złożonego wniosku skarżący oświadczył, iż znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich objętych wnioskiem o przyznanie płatności. W sytuacji gdy strona dąży do uzyskania określonego przywileju finansowego ( środków unijnych ) winna dołożyć wszelkiej należytej staranności w celu jednoznacznego i pełnego wykazania, iż spełnia ona wszelkie ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek zaniechania w tym zakresie obciążają natomiast ujemnie danego wnioskodawcę. Nie ulega wątpliwości, iż główną przesłanką decydującą o zasadności przyznania dopłat było faktyczne posiadanie i odpowiednie rolnicze użytkowanie ziemi w 2004 r., a warunek ten nie został spełniony przez skarżącego. Skarżący w toku prowadzonego postępowania co prawda kwestionował ustalenia organów jednak nie podejmował współpracy w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości. Przykładem takiej postawy może być pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 21.04.2008r. (k. 65 akt adm.), w którym stwierdza, iż brak jest podstaw prawnych do przesłuchania strony postępowania. Należy zauważyć, iż przesłuchanie skarżącego - osoby wnioskującej o dopłaty być może doprowadziłoby do wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania przed organem kwestii związanych z przeprowadzoną na przedmiotowych działkach kontrolą. Skarżący bowiem zarzucał w toku postępowania administracyjnego, że kontrola nie obejmowała zgłoszonych przez niego działek, miał wątpliwości z ich identyfikacją na zdjęciach pokontrolnych. Tak więc poza zakwestionowaniem wyników kontroli, skarżący nie podjął próby usunięcia czy też wyjaśnienia ewentualnych rozbieżności, wskazania dokładnie na czym miałyby one polegać i czego (konkretnie jakich działek, czy ich części) miałyby one dotyczyć. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt zaznaczenia przez kontrolerów z obszaru dolnośląskiego , że kontrola na miejscu obejmowała całą działkę nr ... (vide: powołane już pismo – k. 75 akt adm.) pomimo, iż we wniosku o dopłaty skarżący podał, że jedynie część tej działki (45 ha 64 ary) z całej jej powierzchni (115 ha1732 m kw.) będzie wykorzystywana w celu rolniczym (vide: wniosek, k. 1 akt adm.). Inspektorzy dokonujący kontroli całej działki nr ... poinformowali organ, że podczas kontroli całej działki nr ... nie stwierdzili na tej działce obszarów, które kwalifikowałyby się do płatności. To oznacza, że nie może ostać się zarzut skarżącego o rzekomym nie objęciu kontrolą zgłoszonej do dopłat części działki. Z kolei z treści protokołu z czynności kontrolnych wykonanych przez inspektorów wielkopolskich wynika, że odnośnie działek o numerach ... położonych w województwie wielkopolskim , zmierzono obszar, który był wykoszony w sezonie 2004 i wyniósł on 3,05 ha zamiast deklarowanych 22,97 ha. Zdaniem inspektorów pozostały obszar objętych rzeczoną kontrolą działek był porośnięty drzewami i krzewami i to wieloletnimi. Zważyć w tym miejscu należy, że co do działki nr ... deklarowano ją prawie w całości, zaś co do działki nr ... deklarowano ją w całości do dopłat (patrz: wniosek o dopłaty). Tak więc mając na uwadze ustalenia poczynione przez organ w oparciu o wyniki kontroli, słusznie uznał on, że skarżący nie był uprawniony do przedmiotowych dopłat. Płatność bezpośrednia, oznacza płatność przyznawaną bezpośrednio rolnikom w ramach systemów wsparcia dochodowego wyszczególnionego w załączniku nr I rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (EW) nr 2529/2001. W załączniku tym wyszczególniono system Jednolitych Płatności Obszarowych (JPO). Uznano, że przysługuje ona producentom roślin uprawnych, przy czym mowa tu o rolniku, który prowadzi działalność rolniczą tj. uprawia produkty rolne lub utrzymuje grunty w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Powtórzeniem tego obwarowania jest przepis art. 2 ustawy krajowej (z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru), w którym to przepisie mowa o posiadaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej jako warunku uzyskania dopłat unijnych a nadto o kolejnym warunku tyczącym się minimalnej powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do objęcia przedmiotowymi płatnościami. Skarżący nie wykazał aby zgłoszone we wniosku o dopłaty działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, jak również skutecznie nie podważył wyników kontroli. Stąd za organem należało uznać, że przyznane pierwotnie dopłaty skarżącemu nie należały się. Nadto biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organy obu instancji zasadnie wznowiły przedmiotowe postępowanie, stwierdzając ostatecznie wydanie decyzji z 28.12.2004 r. z naruszeniem prawa – z powodu upływu terminów wskazanych w art. 146 §1 kpa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.