II SA/Kr 1388/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 21 stycznia 2011r. znak [...] , wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 i art. 108 kpa, nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. , tj. A.R. i Gminie Miejskiej K. , wykonanie następujących robót w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w zakresie bezpiecznego użytkowania części budynku przy ul. [...] w K. , tj. części mieszkalnej dostępnej z tylnej klatki schodowej mogących zagrażać zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia poprzez: I. Naprawę instalacji elektrycznej w lokalach mieszkalnych nr nr [...] klatce schodowej oraz na strychu zgodnie z polskimi normami, II. Odkucie uszkodzonego, odparzonego tynku elewacji od strony podwórza wraz z zabezpieczeniem ubytków poprzez zatarcie zaprawą, III. Zabezpieczenie siatką uszkodzonego gzymsu wieńczącego w elewacji od strony podwórza, IV. Naprawę oraz uzupełnienie obróbek blacharskich balkonów usytuowanych w elewacji od strony podwórza oraz od strony ul. [...] wraz z uzupełnieniem ubytków masy betonowej, V. Odkucie zagrażających bezpieczeństwu ludzi odpadających fragmentów tynków w pomieszczeniach mieszkalnych oraz na klatce schodowej wraz z ich naprawą, VI. Miejscowe uszczelnienie pokrycia dachowego, VII. Usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych wykazanych w protokole nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w K. wykonanej przez mistrza kominiarskiego K.K. [...] listopada 2010r. poprzez: 1) odgruzowanie przewodów wentylacyjnych: – łazienki lokalu mieszkalnego nr [...] – kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] 2) demontaż podłączenia okapu elektrycznego do przewodu wentylacyjnego kuchni w lokalu mieszkalnym nr [...] , PINB nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Wskazał też, że roboty określone od pkt II do pkt VII należy zakończyć w terminie do dnia w 30 kwietnia 2011 r. PINB pouczył, że do wykonania obowiązku określonego w pkt I PINB należy przystąpić w terminie natychmiastowym, zaś do wykonania obowiązku określonego w pkt II-VII decyzji należy przystąpić z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego części budynku przy ul. [...] w K. , tj. części mieszkalnej dostępnej z tylnej klatki schodowej mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi bądź bezpieczeństwu mienia, zostało wszczęte z urzędu w związku ze zgłaszanymi przez lokatorów budynku przy ul. [...] w K. nieprawidłowościami stanu technicznego przedmiotowego budynku. PINB ustalił, że część mieszkalna budynku zajmuje czterokondygnacyjny budynek lewej oficyny, zaś budynek frontowy w całości użytkowany jest jako hotel. W elewacji od strony podwórza widoczne są powierzchniowe uszkodzenia tynku w postaci ubytków i odparzeń. Gzyms wieńczący ww. elewacji posiada ubytki masy betonowej. W płytach balkonowych usytuowanych w poziomie II p. i III p. widoczne są ubytki masy betonowej po obwodzie oraz uszkodzenia obróbek blacharskich. Czynności przeprowadzono również w lokalu mieszkalnym nr 3a usytuowanym na II p. przedmiotowego budynku. Lokal ten składa się z przedpokoju z aneksem kuchennym, łazienki, pomieszczenia wc oraz pokoju dziennego, zajmuje on powierzchnię zarówno budynku frontowego, jak i budynku oficyny. W zakresie możliwym do oceny wizualnej w pokoju dziennym nie stwierdzono uszkodzeń, zarysowań bądź odkształceń elementów konstrukcyjnych. W zakresie przedpokoju połączonego z aneksem kuchennym stwierdzono widoczne zapadnięcie desek podłogi, na których wyłożona jest wykładzina PCV. Według informacji najemcy mieszkania w ww. pomieszczeniu nastąpiła awaria instalacji wod - kan. W pomieszczeniu wc widoczne są skorodowane piony instalacji wod - kan. Ponadto przeprowadzono czynności kontrolne w lokalu mieszkalnym nr 9 zajmującym powierzchnię budynku oficyny. W pomieszczeniu wc stwierdzono w rejonie kratki wentylacyjnej ślady zacieków, które widoczne są również w łazience w rejonie przejścia instalacji wod - kan. W pokojach widoczne są "stare", zabrudzone zarysowania na suficie. Zarysowania są również widoczne na styku ściany poprzecznej i ściany zewnętrznej w kuchni przedmiotowego lokalu. Lokal nr [...] od strony ul. [...] posiada balkon. Stwierdzono widoczne skorodowania barierki tego balkonu. W zakresie lokalu mieszkalnego nr [...] , który posiada analogiczny do wyżej opisywanego lokalu nr [...] układ pomieszczeń, stwierdzono na suficie aneksu kuchennego i przedpokoju widoczne zacieki wraz ze złuszczeniem powłok malarskich. W pokoju dziennym na suficie oraz na ścianie od strony budynku frontowego widoczne są zarysowania oraz zacieki. We wszystkich wyżej opisanych lokalach mieszkalnych kuchenki gazowe zasilane są gazem z butli. W budynku brak jest czynnej instalacji gazowej zasilanej gazem sieciowym. PINB ponadto przeprowadził czynności kontrolne na części strychu od strony ul. [...] w K. W zakresie możliwym do oceny wizualnej stwierdzono miejscowe nieszczelności pokrycia dachowego wraz z widoczną korozją biologiczną drewnianego deskowania pełnego. Ponadto w protokole nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych przeprowadzonej [...] listopada 2010r. mistrz kominiarski K.K. wskazał na nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych m.in. zagruzowanie przewodów wentylacyjnych łazienki w mieszkaniach nr [...] i [...] oraz kuchni w lokalu mieszkalnym nr [...] , a także podłączenie okapu elektrycznego do wentylacji kuchni mieszkania nr [...] . Oprócz tego w protokole oględzin instalacji elektrycznej w lokalach mieszkalnych nr [...] , [...] klatka schodowa + strych (oficyna) osoba uprawniona wskazała, iż w zakresie lokali mieszkalnych nr [...] , [...] oraz klatki schodowej i strychu z 29 marca 2010r. "przedmiotowe instalacje elektryczne nie nadają się do prawidłowej eksploatacji, nie spełniają także jakichkolwiek wymogów Polskich Norm Elektrycznych i Budowlanych, a w ślad za tym wymagany jest ich generalny remont". W protokole z kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku przeprowadzonej 26 marca 2010r. wskazano na zły stan techniczny elewacji od strony podwórka oraz od strony ul. [...] , tynków w szczególności w pomieszczeniach mieszkalnych, instalacji wod - kan, poszycia dachowego, obróbek blacharskich i rynien. Jednocześnie zalecono wykonanie remontu kapitalnego dachu, naprawy więźby dachowej, remontu elewacji, remontu tynków na klatce schodowej - lokatorskiej (od II piętra do poddasza), wymianę instalacji elektrycznej na klatce schodowej lokatorskiej (od II piętra do poddasza) oraz wykonania remontu kapitalnego w mieszkaniach. Stwierdzono też dostateczny stan techniczny drewnianych stropów międzykondygnacyjnych i jednocześnie zalecono wykonania ekspertyzy technicznej tych stropów. Wskazano, iż część budynku o funkcji hotelowej znajduje się obecnie w dobrym stanie technicznym w związku z przeprowadzonym w 2007r. remontem kapitalnym, którym nie była objęta część zajmowana przez mieszkania lokatorskie. Organ I instancji, mając na uwadze powyższe stwierdzone nieprawidłowości, uznał w sytuacji mogącego wystąpić zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia ludzi i mienia za zasadne nakazanie wykonania robót budowlanych w zakresie usunięcia nieprawidłowości mogących zagrażać bezpieczeństwu użytkowania części przedmiotowego budynku. PINB wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego nie tylko uprawnia, lecz także zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. PINB wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji wskazał, że adresatem decyzji są współwłaściciele przedmiotowego budynku, ponieważ ich obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego wynika z art. 61 Prawa budowlanego Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miejska K. , która podniosła, że decyzja organu I instancji powinna być skierowana nie do Gminy, lecz do ustanowionego dla przedmiotowej nieruchomości zarządcy sądowego, ponieważ w sytuacji ustanowienia takiego zarządcy tylko on, a nie współwłaściciele nieruchomości, jest uprawniony do wykonania obowiązków nałożonych w punktach I-VII decyzji PINB. Odwołanie od decyzji PINB wniósł także A.R. , lecz postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011r. znak: [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 czerwca 2011r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił ww. decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. , tj. A.R. i Gminie Miejskiej, wykonanie robót wymienionych w decyzji PINB w terminie do dnia 30 września 2011r. Organ odwoławczy zweryfikował krąg stron ustalony przez organ I instancji i uznał go za prawidłowy, ponieważ z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] w obr. [...] w K. znajdującej się przy ul. [...] są A.R. i Gmina K. , a w dziale III znajduje się wpis informujący o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie zniesienia współwłasności w/w nieruchomości. Ponadto z analizy treści postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 18 maja 2009r. sygn. akt I Ns 451/06/S wynika, że dla działki nr [...] w obr. w K. zabudowanej budynkiem przy ul. [...] został ustanowiony zarządca sądowy w osobie B.P. MWINB przytoczył ustalenia organu I instancji w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku i uznał, że w stosunku do tego budynku zostały spełnione przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Natomiast odnośnie zarzutu zawartego w odwołaniu, że decyzja PINB powinna być skierowana do B.P. pełniącej funkcję zarządcy sądowego, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowo - administracyjnym art. 66 Prawa budowlanego nie wskazuje w swej treści, kto może być adresatem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ale nie ulega wątpliwości, iż skoro przepis ów znajduje się w rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych", to jego adresatem może być zarówno właściciel obiektu budowlanego, jak i jego zarządca. Wybór, na którą z tych osób zobowiązanych zostanie nałożony obowiązek usunięcia prawidłowości, należy do organu nadzoru budowlanego. Ponadto w przepisie art. 61 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki w trybie art. 66 ust. 1 w związku z art. 61 Prawa budowlanego mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Dlatego też skierowanie zaskarżonej decyzji do współwłaścicieli obiektu, nie zaś do zarządcy, zdaniem MWINB nie mogło spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zwłaszcza że z uwagi na stan techniczny przedmiotowego obiektu, priorytetem w niniejszej sprawie jest szybkość działania. Zdaniem MWINB w K. w związku z zaistniałym zagrożeniem zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia w budynku przy ul. [...] w K. należało kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny wobec którego podmiotu można skuteczniej wyegzekwować wykonanie nałożonego obowiązku. Nałożenie obowiązku na znanych współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K. , a nie na zarządcę sądowego zdaniem MWINB w K. gwarantowało należyte wykonanie obowiązku w sytuacji np. gdyby ustanowiony zarządca sądowy obiektu został odwołany. Natomiast kwestia ewentualnego sporu co do sposobu rozliczenia kosztów związanych z usunięciem nieprawidłowości pomiędzy współwłaścicielami obiektu a zarządcą sądowym nie leży w zakresie właściwości organów nadzoru budowlanego. Skargę na decyzję MWINB w K. wniosła Gmina Miejska K. , domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 66 w związku z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie wykonania szeregu prac budowlanych wymienionych w decyzji właścicielom nieruchomości, a nie zarządcy sądowemu. Podniesiono także naruszenie art. 28 kpa poprzez uznanie, że Gmina Miejska K. jest legitymowana do brania udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej ustanowienie zarządcy sądowego powoduje, iż to on w miejsce właścicieli jest stroną postępowań zarówno sądowych jak i administracyjnych i to zarządca sądowy reprezentuje właścicieli w podejmowaniu kluczowych czynności związanych z zarządem nieruchomością, a ze swoich działań jest rozliczny przez sąd, który sprawuje nad nim kontrolę. Natomiast właściciele nieruchomości nie mogą w takiej sytuacji podejmować żadnych czynności związanych z zarządem nieruchomością wspólną. W odpowiedzi na skargę MWINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu stanowił art. 66 Prawa budowlanego, który nakłada na właściwy organ obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis art. 66 Prawa budowlanego ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym, odpowiadającym jego funkcjom. Organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do działania w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. W tych przypadkach właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W ocenie Sądu ustalenia organu I instancji, potwierdzone następnie przez organ odwoławczy jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy budynek przy ul. [...] w K. znajduje się w złym stanie technicznym, który uzasadniał stwierdzenie, iż w stosunku do tego budynku zostały spełnione przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Dlatego sama zasadność wydanego nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie może budzić wątpliwości, tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego współwłaściciele przedmiotowego budynku nie kwestionowali ustaleń organów nadzoru budowlanego co do stanu technicznego budynku. Także skarga koncentruje się na podważaniu adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Jako nietrafny należy określić zarzut skargi naruszenia art. 28 kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w myśl art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, a także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia oddziaływujących nań czynników zewnętrznych. Zestawienie przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego dotyczy obowiązku właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a więc podmioty te, w tym także strona skarżąca, nie tylko mogą, ale powinny być stronami takiego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Głównym zarzutem podnoszonym w kontrolowanym postępowaniu oraz w skardze była kwestia dopuszczalności nałożenia obowiązku na właściciela w sytuacji, gdy został ustanowiony sądowy zarządca nieruchomości. Jak wskazano wyżej, Prawo budowlane w art. 61 jako obowiązanych do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, wskazuje właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Taka konstrukcja przepisu nie jest przypadkowa, gdyż wskazuje kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt. Prawo własności jest bowiem prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 Prawa budowlanego. Natomiast art. 203 Kodeksu cywilnego stanowi, że każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, jeżeli nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość. Taka właśnie sytuacja zaistniała w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Jednakże z treści art. 203 kc wyraźnie wynika, że sądowy zarządca nieruchomości jest upoważniony do dokonywania czynności zwykłego zarządu, zaś dokonywanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy nadal do współwłaścicieli (tak: Teresa A. Filipiak "Komentarz do art. 203 Kodeksu cywilnego", Lex Omega). Nie jest zatem błędem ze strony organów nadzoru budowlanego nałożenie obowiązku na podstawie art. 66 Prawa budowlanego na współwłaścicieli, a nie na zarządcę nieruchomości. To bowiem organy są uprawnione do dokonania wyboru, na który z podmiotów nałożyć obowiązek, a powinny się przy tym kierować zakresem czynności, które będą konieczne do wykonania oraz możliwościami wyegzekwowania nałożonego obowiązku. W kontrolowanym postępowaniu organy, nakładając obowiązek na współwłaścicieli budynku przy ul. [...] , nie przekroczyły uprawnień przyznanych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, a ponadto dokonanie uzasadniły dokonany wybór. W ocenie Sądu nałożenie obowiązku w zaskarżonej decyzji na współwłaścicieli, pomimo ustanowienia zarządcy, było zasadne ze względu na zakres koniecznych do wykonania prac, które mogą wykraczać poza zakres zwykłego zarządu. Ponadto organ nadzoru budowlanego powinien uwzględniać możliwość sprawnego wyegzekwowania nałożonego obowiązku, tym bardziej, że sytuacje opisane w art. 66 Prawa budowlanego mogą wymagać podjęcia szybkich działań w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzi. Dlatego też nałożenie obowiązku na współwłaścicieli było trafne, ponieważ pozwala to uniknąć komplikacji związanych np. ze zmianą zarządcy lub koniecznością występowania przez zarządcę do sądu o zgodę na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wyjaśnić trzeba, że brak porozumienia między współwłaścicielami co do wykonania nałożonego obowiązku, czy też ewentualne rozliczenia pomiędzy nimi, nie mają znaczenia dla prawidłowości nałożonego obowiązku, ponieważ należą do sfery wzajemnych relacji pomiędzy współwłaścicielami. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że organy nadzoru budowlanego były uprawnione do nałożenia obowiązku na współwłaścicieli przedmiotowego budynku, zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co zaś skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.