II SA/Wa 1258/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), dalej jako ustawa o zakwaterowaniu, uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] Nr [...] z [...] marca 2011 r., odmawiającą P. R. (dalej jako skarżący) wypłaty odprawy mieszkaniowej i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej. Do wydania powyższych decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący 27 grudnia 2009 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. 2 sierpnia 2010 r. złożył wniosek do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] o odprawę mieszkaniową w formie pieniężnej. Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] odmówił skarżącemu wypłaty żądanej odprawy. Decyzja ta została uchylona przez Prezesa WAM decyzją Nr [...] z [...] listopada 2010 r., który nakazał zbadanie zakresu złożonego przez skarżącego wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, tj. czy wnosi o wypłatę odprawy mieszkaniowej i zawarcie w tym zakresie umowy cywilnoprawnej na podstawie przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2010 r., czy też o wydanie decyzji administracyjnej o wypłacie odprawy mieszkaniowej w oparciu o obowiązujący stan prawny. Pismem z 7 stycznia 2011 r. skarżący wyjaśnił, że jest zainteresowany otrzymaniem odprawy mieszkaniowej wedle zasad jej obliczania obowiązujących od 1 lipca 2010 r. Decyzją z [...] marca 2011 r., na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2010 r., art. 20 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) oraz w związku z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej uznając, że nie ma podstaw prawnych do wydania na rzecz skarżącego decyzji o jej wypłacie, bowiem może ona zostać przyznana skarżącemu wyłącznie na zasadach i warunkach określonych w art. 47 ust. 1 i 2 ww. ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przez organ norm praw procesowego, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem i brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która w ocenie organu I instancji nie jest sprawą administracyjną. Wskazaną na wstępie decyzją Prezes WAM uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu podał, że z przepisu art. 23 ustawy o zakwaterowaniu wynika, iż dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest dniem nabycia uprawnień do wypłaty odprawy mieszkaniowej. Wniosek w tym przedmiocie jest jedynie środkiem prawnym służącym realizacji nabytego już prawa. Odnosząc się do zmiany przepisów dokonanej 1 lipca 2010 r. organ zważył, że wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej w warunkach nabycia tego prawa na podstawie przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2010 r., złożony po 1 lipca 2010 r., nie może być rozpatrywany jako czynność prawna wszczynająca realizację prawa do odprawy mieszkaniowej w myśl znowelizowanych przepisów, jako prawa nienabytego. Ostatecznie organ uznał, że w sytuacji żołnierza zwalnianego z zawodowej służby wojskowej przed 1 lipca 2010 r. uprawnienia do otrzymania tego świadczenia, a tym samym również do ustalenia jego wysokości, należy rozpatrywać wg. przepisów obowiązujących w tej dacie. Uwzględniając fakt zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej 27 grudnia 2009 r., posiadanie prawa do wypłaty odprawy mieszkaniowej należy rozpatrywać, zdaniem organu, na podstawie obowiązujących w tej dacie przepisów prawnych. Przepisy ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, nie przewidywały załatwienia sprawy wypłaty odprawy mieszkaniowej na podstawie decyzji administracyjnej. Oznacza to, w ocenie organu, że wszczęte postępowanie administracyjne w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Żądanie strony nie dotyczyło bowiem sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez wydanie decyzji i dlatego postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem jest bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o jej uchylenie i o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucił: – naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym przyjęcie, iż postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, oraz – poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 k.p.a. i sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem oraz brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego pomimo przywołania w uzasadnieniu tez, które w ocenie organu świadczą o bezzasadności wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wszczął postępowanie administracyjne wnioskiem z 2 sierpnia 2010 r. a zmiany legislacyjne, na które powołuje się organ dotyczyły wyłącznie trybu rozpoznawania spraw i sposobu obliczania odprawy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację faktyczną i prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. R. skargi od decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, jakie przepisy należało zastosować, rozpatrując wniosek skarżącego o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Czy należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, czy też obowiązujące w dacie złożenia przez niego wniosku o wypłatę przedmiotowej odprawy. Do 30 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej obowiązywały przepisy ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wielokrotnie nowelizowanej, ostatnio ustawą z 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 208, poz. 1308). Natomiast 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), w której dokonano zmiany m.in. przepisów dotyczących odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z przepisem art. 23 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Odprawa ta przysługuje również żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia ze służby nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Ponadto odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Należy zauważyć, że powołany przepis posługuje się bądź formą czasownika niedokonanego "zwalniany", bądź też używa zwrotu "do dnia zwolnienia". Taki zabieg ma, w ocenie Sądu, swoje konsekwencje w postaci wyraźnego wskazania, iż uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby. Gdyby miało być inaczej, ustawodawca użyłby przecież zwrotu "żołnierzowi zwolnionemu". Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę na charakter przedmiotowego świadczenia jako samoistnego prawa podmiotowego przysługującego uprawnionemu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w omawianym przepisie. Prawo podmiotowe rozumiane jest natomiast jako przyznana przez przepisy prawne i wynikająca ze stosunku prawnego możliwość postępowania osoby fizycznej lub prawnej w określony sposób, umożliwiający ochronę interesów uprawnionego tylko w granicach określonych przez przepis prawa, którego realizacji służy roszczenie. Z powyższego wynika zatem, iż samo wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do niej prawa i służy jedynie do jego realizacji. W takiej sytuacji zaś, to nie data złożenia wniosku o wypłatę świadczenia, lecz data nabycia prawa do odprawy, odpowiadająca dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jest miarodajna do ustalenia, które przepisy prawa winny być zastosowane w sprawie. Okolicznością bezsporną jest w niniejszej sprawie, iż skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej 27 grudnia 2009 r. i 28 grudnia 2009 r. nabył uprawnienia do emerytury wojskowej. Tak więc organy prawidłowo zastosowały, w związku ze złożeniem wniosku o wypłatę odprawy 2 sierpnia 2010 r., przepisy ustawy o zakwaterowaniu obowiązujące do 30 czerwca 2010 r., a nie przepisy w brzmieniu od 1 lipca 2010 r. W myśl zaś przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną. Wobec tego sprawa wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej miała charakter cywilny, a nie administracyjny. Ustawa nadała przedmiotowej odprawie charakter cywilistyczny, gdyż zobowiązała organ do zawarcia z żołnierzem umowy cywilnej, stanowiącej podstawę wypłaty odprawy. Do oceny charakteru prawnego odprawy zastosowanie znajduje zatem cywilistyczna teoria zdarzeń prawnych, z których wystąpieniem norma prawna wiąże skutek powstania, zmiany lub ustania stosunku cywilnoprawnego. Odnosząc tę teorię do prawa do odprawy, o której mowa w art. 23 i 47 ustawy o zakwaterowaniu (sprzed nowelizacji) należy uznać, że samo wystąpienie zdarzenia powoduje skutek w postaci powstania prawa do odprawy. Ustawodawca nie uzależniał wypłaty odprawy od zaistnienia jakichkolwiek warunków poza zwolnieniem ze służby. Taka sytuacja prawna miała miejsce w sprawie, z uwagi na zwolnienie skarżącego ze służby 27 grudnia 2009 r. Tego dnia skarżący nabył prawo do odprawy. W tych okolicznościach uznać należy, że wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej jest, wbrew zarzutowi skargi, postępowaniem bezprzedmiotowym, które należało umorzyć. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis kładzie nacisk na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Sąd uznał również za nieuprawniony zgłoszony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi, w sprawie nie wystąpiła sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem. Organ dokonał analizy przepisów ustawy zarówno w ich brzmieniu na dzień zwolnienia skarżącego ze służby, jak i po nowelizacji, dla wykazania cywilistycznego charakteru odprawy przewidzianej w ustawie o zakwaterowaniu w brzmieniu sprzed 1 lipca 2010 r., a w konsekwencji dla wyprowadzenia wniosku o bezprzedmiotowości postępowania. Organ nie przedstawiał natomiast argumentów przemawiających za bezzasadnością wniosku. Wprawdzie jako zbędne należy uznać odwoływanie się organu do treści przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu (...), w omawianym przypadku nie została bowiem wszczęta żadna sprawa dotycząca odprawy mieszkaniowej pod rządami przepisów ustawy sprzed nowelizacji. Pozostaje to jednak bez wpływu na trafność pozostałej argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wobec twierdzeń skargi na podkreślenie zasługuje przy tym, że Sąd dokonuje kontroli legalności indywidualnie oznaczonej sprawy i nie ma możliwości, ani uprawnień do odnoszenia się do innych, bliżej nieokreślonych rozstrzygnięć organu. Mając powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.