II OSK 113/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 107/11 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozporządzenie Wojewody Leszczyńskiego z dnia 25 listopada 1991 r., Nr 115a/91 w przedmiocie powołania Przemęckiego Parku Krajobrazowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Gminy W. na rozporządzenie Wojewody Leszczyńskiego z dnia 25 listopada 1991 r. w przedmiocie powołania Przemęckiego Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Gmina W., po uprzednim wezwaniu Wojewody Wielkopolskiego do usunięcia naruszenia prawa, w dniu [...] lutego 2011 r. wniosła skargę na rozporządzenie Wojewody Leszczyńskiego z dnia 25 listopada 1991 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wywiedziono, że poczynając od 1 sierpnia 2009 r. ogół zadań i kompetencji dotyczących parków krajobrazowych należy do organu samorządu województwa, a nie do Wojewody. Powyższe spowodowane jest zmianą ustawy o ochronie przyrody jaka została wprowadzona ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 753). W aktualnym stanie sprawy organem właściwym w sprawach dotyczących parku krajobrazowego jest organ samorządu województwa. Prawdopodobnym jest, że podejmie on odpowiednie działania w sprawie parku. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż przepisem art. 21 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92 poz. 753 ze zm.) w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) wprowadzono zmiany m.in. w art. 16 ust. 3-5. Ustawodawca zmienił kompetencje organów wskazując, że w sprawach dotyczących tworzenia i likwidacji parku krajobrazowego oraz nadawania mu statutu oraz wyznaczanie obszaru chronionego krajobrazu jak również powoływania dyrektora parku krajobrazowego właściwym organem po dniu wejścia w życie ustawy jest sejmik województwa, a nie jak dotychczas właściwy Wojewoda. Zatem na mocy art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), w związku z przeniesieniem kompetencji dotyczących parków krajobrazowych z wojewody na sejmik województwa, Sąd uznał, iż organem właściwym do skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jakie wywołało zdaniem skarżącej Gminy rozporządzenie Wojewody Leszczyńskiego z dnia 25 listopada 1991 r., jest Sejmik Województwa, a nie Wojewoda Wielkopolski. Stąd skargę wniesioną za pośrednictwem organu, który utracił kompetencję, z zaniechaniem wezwania organu właściwego uznano za niedopuszczalną. W skardze kasacyjnej Gmina W. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.": 1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy : - art. 32 § 1 w zw. z art. 54 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny, który wydał zaskarżony akt tj. Wojewoda Wielkopolski nie jest stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ocenę zaskarżonego aktu prawa miejscowego w oparciu o przepisy art. 16 ust. 3 – 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu o nowelizacji dokonanej art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono nadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż zgodnie z interpretacją art. 32 P.p.s.a. skarży się organ, którego działanie jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie rozporządzenie zostało wydane przez Wojewodę Wielkopolskiego, zatem działanie tego organu jest przedmiotem skargi. Poza tym dokonując wykładni a contrario art. 54 P.p.s.a. należy dojść do wniosku, iż w polskim systemie prawnym istnieje norma zakazująca składania skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, który nie wydał skarżonego rozporządzenia. Stanowisko skarżącego wydaje się tym bardziej zasadne, iż zgodnie z art. 60 obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie to wojewoda posiada kompetencje do wydawania rozporządzeń, zaś przepisy prawa nie przyznają takich kompetencji Sejmikowi Województwa. Właściwym wydaje się więc pogląd, iż skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego winna być złożona za pośrednictwem organu, który posiada kompetencje do stanowienia równorzędnych aktów prawa miejscowego co skarżone rozporządzenie. Przychylając się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa Sejmik Województwa podejmowałby uchwałę uchylającą rozporządzenie Wojewody co mogłoby budzić uzasadnione wątpliwości. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej uzupełnił skargę kasacyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił uzupełnienie skargi kasacyjnej, w zakresie argumentacji dotyczącej zarzutów kasacyjnych. Mocą art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) – zwanej dalej "nowelą styczniową", wprowadzono zmiany m.in. w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) – zwanej dalej. "u.o.p.", w art. 16 ust. 3 -6. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 16 ust. 3 u.o.p. "utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony". Na skutek nowelizacji uległ zmianie dotychczasowy podział kompetencji między administrację rządową i samorządową w zakresie tworzenia i funkcjonowania parków krajobrazowych. Organem kompetentnym w powyższej kwestii przestał być wojewoda, a stał się nim, po dniu wejścia w życie noweli styczniowej, sejmik województwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut kasatora związany z naruszeniem art. 32 § 1 w zw. z art. 54 § 1 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Art. 32 P.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Z art. 54 § 1 P.p.s.a wynika zaś, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż określenie "organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi" może być również odczytywane szerzej, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Okoliczność ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądza o zasadności potraktowania jako strony postępowania organ aktualnie właściwy do wydawania tego rodzaju aktów prawa miejscowego, który to rodzaj obejmuje akt będący przedmiotem zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt 1473/11). Pomimo że w art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) wskazano, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w związku z przeniesieniem kompetencji dotyczących parków krajobrazowych z wojewody na sejmik województwa właściwym organem do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozporządzeniem Wojewody Leszczyńskiego z dnia 25 listopada 1991 r. w sprawie utworzenia Przemęckiego Parku Krajobrazowego jest Sejmik Województwa Wielkopolskiego, a nie Wojewoda Wielkopolski. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2 Konstytucji RP poprzez ocenę zaskarżonego aktu prawa miejscowego w oparciu o przepisy art. 16 ust. 3 -5 w brzmieniu po nowelizacji styczniowej, należało uznać za chybiony. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczącego zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że w § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zawarty został zamknięty katalog czynności, za które pełnomocnikowi profesjonalnemu, którym jest radca prawny, przysługuje wynagrodzenie (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010, sygn. akt II OSK 1994/10). Katalog ten nie zawiera w swej treści odniesienia do kosztów związanych ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną, w związku z tym wynagrodzenie dla radcy prawnego z tego tytułu jest nienależne.