II OSK 2545/13

Dnia 17 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 768/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 22 kwietnia 2011 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 768/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 22 kwietnia 2011 r., nr ..., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 2 marca 2011 r., mocą której organ stwierdził nieważność decyzji Burmistrza W. z dnia 9 grudnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr ..., na działki nr ... i ... położone przy ul. O. w G., projektowanego przez M. R. Podstawą prawną stwierdzania nieważności, wobec prawidłowego ustalenia, że decyzja z dnia 9 grudnia 2010 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, stał się przepis art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał również, że w piśmie z dnia 23 września 2010 r. skarżąca wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na inwestycję pod nazwą "budowa zjazdu indywidualnego dla potrzeb gospodarstwa rolniczego oraz handlu i usług" na przedmiotowych działkach. Skarżąca zaadresowała i złożyła wniosek do Urzędu Miasta i Gminy W. W jego następstwie Burmistrz W., powołując się na art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę przeanalizował przepisy art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 260), zw. dalej u.d.p., powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, publ. w ONSAiWSA 2010/3/49, wskazując na podobieństwo stanów faktycznych. Uznał, że przepis art. 29 ust. 1 u.d.p., jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów u.p.z.p. w zakresie ustalania warunków zabudowy, co potwierdza ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu, wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro w ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej jest Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jak statuuje art. 19 ust. 2 w związku z art. 29 u.d.p. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zasługiwało na uwzględnienie, co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na prawidłowość tego stanowiska nie ma wpływu argument skarżącej, wskazujący na przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., gdyż decyzja wywołała nieodwracalne skutki, a zatem nie stwierdza się jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że ustawodawca formułując przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. miał na uwadze skutki prawne, nie zaś skutki w sferze faktów, na które wskazuje skarżąca. A skoro tak, nie zachodziła negatywna przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 grudnia 2010 r. Sąd wskazał również na fakt, że decyzja z grudnia 2010 r. została wydana w następstwie wniosku sformułowanego przez skarżącą. Zakres tegoż wniosku zakreślał ramy przyszłego postępowania i opisywał jego przedmiot. W związku z tym, sposób sformułowania wniosku nie mógł budzić wątpliwości organu co do intencji strony. Tym samym, zdaniem Sądu, nie znajduje oparcia, tak w samym wniosku, ani w materiale sprawy, argument skarżącej, iż zjazd istniał przed złożeniem tegoż wniosku, a co za tym idzie nie ma w sprawie zastosowania art. 29 ust. 3 u.d.p. Sąd argumentował, że nawet, jeśli zjazd ten rzeczywiście już istniałby, to w zależności od okoliczności sprawy wniosek mógł dotyczyć ewentualnej przebudowy istniejącego zjazdu lub ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. W pierwszym przypadku właściwym do zezwolenia na przebudowę byłby zarządca drogi, zaś w drugim organ nadzoru budowlanego co oznacza, że i wówczas Burmistrz nie byłby organem właściwym w sprawie. Tak więc, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ administracji miał pełne podstawy faktyczne i prawne do stwierdzenia nieważności decyzji, która niewątpliwie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 22 kwietnia 2011 r., nr ..., pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 2 oraz art. 156 § 1 ust. 1 k.p.a. polegającym na nieuznaniu decyzji za nieodwracalną w skutkach oraz przyjęciu, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy i w konsekwencji niedostrzeżeniu przez Sąd w/w naruszeń, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi, 2) obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż art. 60 ust. 1 u.p.z.p. podlega wyłączeniu przez przepis szczególny, tj. art. 29 u.d.p. , błędną wykładnię art. 61 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż wydana przez Burmistrza decyzja z dnia 9 grudnia 2010 r. spowodowała nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca wskazała, że decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i została w pełni wykonana. Zdaniem skarżącej, fakt zakwestionowania istnienia decyzji w obrocie prawnym i wydanie decyzji, np. odmawiającej budowy lub przebudowy zjazdu spowodowałaby u strony brak dostępu do działek nr ... i ..., co jest niedopuszczalne ze względu na brzmienie art. 61 u.p.z.p. Wskazała również, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji, która została już wykonana skutkowałoby szkodą majątkową u strony i odpowiedzialnością odszkodowawczą organów administracji na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.), zw. dalej k.c. Skarżąca nie zgodziła się, że orzeczenie NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., o sygn. akt II OSK 1722/07, dotyczy identycznego stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem skarżącej, w tym konkretnym przypadku, elementy decyzji obu organów, tj. zarządcy drogi i organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego mogą się pokrywać i nie stanowi to dostatecznej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącej, nie można uznać, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest poprzedzone postępowaniem ustalającym lokalizację inwestycji zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 u.p.z.p. Ponadto, skarżąca argumentowała, że art. 29 ust. 2 mówi o zjeździe istniejącym dotychczas, a nieistniejącym uprzednio, tj. zanim została rozpoczęta inwestycja drogowa. Zdaniem skarżącej, ze stanu faktycznego wynika, że kładka stanowiąca pierwotny zjazd na działki istniała wcześniej. Stąd też strona miała pełne prawo uznać, że występując do Burmistrza postępuje zgodnie z prawem. W ocenie skarżącej, organ nie wykazał także, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa art. 61 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym. Jej zdaniem ust. 5 tego artykułu wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem skarżącej, skoro wykazano powyżej, że decyzja o warunkach zabudowy inkorporuje także decyzję lokalizacyjną, nie sposób wywieźć, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów odrębnych, w tym przepisu art. 29 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury można przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Nie ma usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż art. 60 ust. 1 u.p.z.p. podlega wyłączeniu przez przepis szczególny, tj. art. 29 u.d.p., a w konsekwencji błędną wykładnię art. 61 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Wprawdzie w przywołanym przez Sąd Wojewódzki wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, publ w ONSAiWSA 2010/3/49, wyrażono pogląd, o braku potrzeby uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli zarządca drogi wydał decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 u.d.p. Jednakże w wyroku tym zawarto pogląd, istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, który należy podzielić, iż przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. Wypływają zaś z tej konstatacji dwie konsekwencje prawne. Pierwsza, to określenie podstawy prawnej decyzji i trybu jej wydania, inne są bowiem uwarunkowania związane z wydaniem decyzji na podstawie art. 29 u.d.p., inne zaś na podstawie i w trybie art. 60 u.p.z.p. Druga, dotyczy określenia właściwości organów uprawnionych do wydania decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. O ile bowiem do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do zasady, właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent) co wynika z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., to do wydania decyzji na podstawie art. 29 u.d.p. właściwy jest zarządca drogi. Jest oczywiste, że w przypadku ubiegania się o lokalizację zjazdu z drogi gminnej, której zarządcą jest wójt (burmistrz, prezydent), on właśnie będzie organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 29 u.d.p. W przypadku zaś pozostałych zarządców, właściwość jest uzależniona od kategorii drogi, wg zasad określonych w art. 2 i 2a u.p.d. Nie ma zatem znaczenia, czy orzeczenie NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, dotyczyło identycznego stanu faktycznego i prawnego, jak w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w analizie i rozstrzyganiu zagadnienia prawnego nie chodzi o podobieństwo spraw w stanach faktycznych, lecz o argumentację prawną i jej konsekwencje wywodzone przez Sąd, a mogące mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega zaś wątpliwości, że Burmistrz nie był właściwy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, ponieważ nie był jej zarządcą. Nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych dokonanych przez Kolegium, zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki, iż Burmistrz rozpoznał wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, chociaż po analizie treści tego wniosku winien uznać, że wniosek dotyczy sytuacji opisanej w art. 29 ust.3 u.d.p., wobec czego organem właściwym do rozpoznania sprawy lokalizacji zjazdu z drogi krajowej jest Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jak to wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 29 u.d.p. Z tego też powodu, zasadne było uznanie, iż decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie właściwości jest zaś kwalifikowaną wadą prawną skutkującą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Nie mógł też zostać uznany za mający usprawiedliwioną podstawę prawną zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji Kolegium, gdyż decyzja ta nie naruszyła art. 156 § 1 ust. 1 k.p.a. ani też art. 156 § 2 k.p.a., w uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby polemiki z prawidłowo wyrażonym poglądem Sądu Wojewódzkiego, iż w przepisie tym mowa o nieodwracalności skutków prawnych decyzji, do oceny których jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1