VI SA/Wa 1511/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki z o.o. A. (dalej także jako "skarżąca") od decyzji z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...] orzekającej o przywróceniu pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 178+392 strona prawa i w km 178+562 strona prawa do stanu poprzedniego tj. usunięcia 2 szt. reklam podświetlanych o treści "[...]" [...] wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami w terminie do dnia [...].01.2010r. oraz nakładającej karę pieniężną w wysokości 16 450,56 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w związku z umieszczeniem wyżej wskazanych reklam, bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas objazdu [...] listopada 2009 r. drogi krajowej nr [...], na odcinku [...], Drogomistrz Rejonu w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w O. stwierdził umieszczenie w pasie drogowym ww. drogi krajowej w km 178+392 i w km 178+562 po prawej stronie 2 sztuk reklam o treści: "[...]"[...], potwierdzając tę okoliczność sporządzoną przez siebie notatką służbową. Po ustaleniu, iż przedmiotowe reklamy należą do A. sp. z o.o. z siedzibą w O. oraz że zostały umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Jednocześnie organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu i poinformował o wyznaczeniu na dzień [...] listopada 2009 r. oględzin pasa drogowego. Zawiadomienie z dnia 13 listopada 2009 r. po powtórnym awizowaniu, jako nie podjęte w terminie, zostało zwrócone do nadawcy i dołączone do akt administracyjnych sprawy. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2009 r. wynikało, iż reklamy nadal funkcjonowały w lokalizacji stwierdzonej przez drogomistrza. Strona nie brał udziału w wizji. Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. działając w oparciu o art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z dnia 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r., Nr 129 poz. 1369) jak również art. 104 k.p.a., w punkcie 1 decyzji orzekł o przywróceniu w terminie do [...] stycznia 2010 r. pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do stanu poprzedniego, w punkcie 2 natomiast nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 16 450,56 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy. Kara naliczona została za okres od [...] listopada 2009 r. do [...] listopada 2009 r., tj. od dnia stwierdzenia istnienia reklamy w dniu objazdu drogi przez drogomistrza do dnia potwierdzenia tego faktu na wizji lokalnej. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wnosząc o anulowanie nałożonej kary pieniężnej podnosiła, iż nie jest właścicielem przedmiotowych tablic oraz nie stawiała ich w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Zajazd reklamowany tym tablicami zakupiła od poprzedniego właściciela, który je postawił, a strona skarżąca nigdy nie miała żadnego sygnału o jakiejkolwiek nieprawidłowości. Dodała również, iż informacje dotyczące postępowania w sprawie reklam nie były dla niej czytelne oraz, że zobowiązuje się do niezwłocznego usunięcia ww. reklam z pasa drogowego. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, pismem z dnia [...] lutego 2010 r. organ poinformował stronę, iż w dniu [...] lutego 2010 r. przy drodze krajowej nr [...] obręb O. w miejscu umieszczenia przedmiotowych reklam zostanie przeprowadzony dowód z oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Zawiadomienie zostało doręczone stronie [...] lutego 2010 r. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2010 r. z udziałem właściciela zajazdu wynika, iż mimo zapewnień strony przedmiotowe reklamy nadal znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Kupując nieruchomość z zajazdem strona nie wiedziała, że uprzedni właściciel reklam posadowił je w pasie drogowym. W protokóle organ zawarł stwierdzenie, że jego pracownicy już we wrześniu 2009 r. informowali stronę o lokalizacji reklam w pasie drogowym. Właściciel zajazdu zobowiązał się do usunięcia reklam do dnia [...] marca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 44 210,88 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż dokonane z udziałem strony oględziny potwierdziły, usytuowanie w pasie drogowym 2 sztuk reklam w km 178+392 o wymiarach 3,10 m x 2,60 m (jednostronna, podświetlana) w odległości 2,80 m od krawędzi jezdni drogi krajowej oraz w km 178+562 o wymiarach 4,10 m x 2,5 m (dwustronna, podświetlana) w odległości 3,30 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Skarżąca wniosła swoje wyjaśnienia do sprawy oraz zobowiązała się do usunięcia reklam z pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do dnia [...] marca 2010 r. jak również uzgodnienia nowej lokalizacji reklam poza pasem drogowym drogi krajowej. Organ wskazując na treść art. 40 ust. 12 cyt. ustawy jak również okoliczność, iż w sprawie bezspornie nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie 2 sztuk reklam o treści: "[...]" [...] w km 178+392 strona prawa, (reklama jednostronna podświetlana) oraz w km 178+562 strona prawa (reklama dwustronna podświetlana), uznał za zasadne nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 44 210,88 złotych. Uzasadniając wysokość kary organ nadmienił, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężna w wysokości 16 450,56 złotych za okres od [...] listopada 2009 r. tj. od dnia stwierdzenia zajęcia pasa drogowego drogi krajowej przez drogomistrza do [...] listopada 2009 r. tj. do dnia przeprowadzenia oględzin pasa drogowego drogi krajowej. Analizując opisany wyżej okres organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji było nieprawidłowe. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] grudnia 2009 r., a przedmiotowe reklamy, co wynika z protokołu oględzin, w tym dniu nadal stały w pasie drogowym nałożenie kary pieniężnej winno obejmować okres do dnia wydania decyzji administracyjnej. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 985/10 uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 139 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że organ w pierwszej instancji nałożył na skarżącą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia kara pieniężna w kwocie 16 450,56 zł. Organ odwoławczy uchylając tę decyzję administracyjną nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości przekraczającej dwukrotność kary pieniężnej nałożonej w I instancji – 44 210,88 zł. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nałożył na skarżącą spółkę obowiązek uiszczenia nowej kary pieniężnej, a nadto w wysokości wyższej od orzeczonej w pierwszej instancji orzekając na niekorzyść skarżącej z naruszeniem zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a. Jednocześnie organ nie przedstawił żadnych argumentów uzasadniających odstąpienie od zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a. i dokonanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony składającej odwołanie, co doprowadziło do wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem wymienionego przepisu art. 139 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. Uzasadniając niniejszą decyzje organ wskazał na brzmienie art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, która definiuje reklamę jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych lub znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustawionych przez gminę. Organ podkreślił, że treść tablic reklamowych "[...]"[...] jak również to, że są one podświetlane stanowią przesłanki świadczące, iż są to reklamy. Jak wynika natomiast z art. 39 ust. 1 pkt 5 cyt. wyżej ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się umieszczania w pasie drogowym reklam poza obszarami zabudowanymi. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowe tablice reklamowe zostały umieszczone w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w odległości 2,80 m i 3,30 m od krawędzi jezdni. Zostały one umieszczone poza obszarem zabudowanym. Tym samym, z uwagi na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, na skarżącą należy nałożyć w oparciu o art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych karę pieniężną. Organ odwoławczy podtrzymał w tym zakresie wysokość kary pieniężnej nałożonej przez organ I instancji. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca ponownie wskazała w niej, że nie jest i nigdy nie była właścicielem tablic informacyjnych, które znajdowały się przed drogą wjazdu do obiektu, wskazując miejsce wjazdu, ponieważ obiekt znajduje się na terenie parku miejskiego zasłoniętego wysokim wiaduktem i drzewami. Skarżąca nie stawiała tych tablic w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] i dlatego nigdy nie występowała o zgodę zarządcy na zajęcie pasa drogowego i takiej zgody nie posiada. Skarżąca nie była też zobowiązana do ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego na rzecz zarządcy drogi. Przedmiotowe tablice zostały postawione przez poprzedniego właściciela obiektu wraz z oddaniem go do użytkowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwana p.p.s.a. Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga A. Sp. z o.o. [...] w O. nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. nie naruszają prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych lub znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustawionych przez gminę. W świetle powyższej definicji nie ulega wątpliwości, jak to słusznie przyjął organ, iż znajdujące się w pasie drogowym dwie tablice były reklamami, a nie znakami informacyjnymi, jak to utrzymuje skarżąca. Świadczy o tym zamieszczona na tablicach treść "[...]" oraz okoliczności, że były one podświetlane. Co do zasady, jak to wynika z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym reklam poza obszarami zabudowanymi. Ustalenia, że przedmiotowe reklamy znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] poza obszarem zabudowanym nie budzą wątpliwości w świetle przywołanych przez organ dowodów tj. mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, zatwierdzonego projektu organizacji ruchu oraz okoliczność powyższą potwierdzają wyniki oględzin pasa drogowego, w których uczestniczyła strona. Skoro spółka nie dysponowała stosownym zezwoleniem na umieszczenie reklam w pasie drogowym zobowiązana jest do uiszczenia kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wymiary reklam zostały ustalone w czasie wizji, okres zajęcia przyjęto od dnia stwierdzenia umieszczenia reklam w pasie drogowym do czasu pierwszej wizji w terenie. Wszystkie te okoliczności nie były kwestionowane przez stronę skarżącą. Według jej oceny nie powinna być na nią nakładana kara pieniężna, albowiem to nie ona lecz poprzedni właściciele zajazdu umieścili te reklamy w pasie drogowym. Zdaniem spółki, należałoby rozważyć zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i nie powodują utrudnienia w ruchu drogowym oraz nie zakłócają wykonania zadań przez zarządców dróg. Powyższe argumenty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę zezwolenie od zarządcy drogi dotyczące umieszczenia urządzeń, które nie są związane z gospodarką lub komunikacją drogową czy też potrzebami ruchu w sytuacji zajęcia pasa drogowego drogi było wymagane ustawą o drogach publicznych od 1962 roku (art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych Dz. U. Nr 14, poz. 60). Brak jest poprzednich zezwoleń potwierdzających legalność umieszczenia przedmiotowych reklam w pasie drogowym. Przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie wtedy, gdy z jakichkolwiek przyczyn (np. nowe obmiary) nastąpiło przesunięcie pasa drogowego i dany obiekt, który był poprzednio poza pasem drogowym znalazł się w jego granicach. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca nie może skutecznie bronić się "niewiedzą" w sprawie posadowienia reklam w pasie drogowym. Nabywając nieruchomość spółka znała jej granice a skoro odnosiła korzyści z tych urządzeń powinna zainteresować się, czy zostało wydane zezwolenie na ich posadowienie. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż odpowiedzialność administracyjnoprawna jest odpowiedzialnością obiektywną i niezależną od winy bądź wiedzy danego podmiotu, dlatego też podnoszone argumenty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Reasumując Sąd stwierdza, że organ nie naruszył prawa materialnego i przepisów postępowania, dlatego też skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.