II GSK 1121/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2046/09 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] października 2009 r. nr [..] w przedmiocie licencji syndyka oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2046/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] października 2009 r. nr [..] w przedmiocie przyznania licencji syndyka. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. M. F., pismem z dnia [..] sierpnia 2009 r., złożył do Ministerstwa Sprawiedliwości wniosek o przyznanie licencji syndyka. Do wniosku dołączył notarialnie poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: dyplomu biegłego rewidenta, dokumentu potwierdzającego wpis na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz oświadczenia o: niekaralności za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieprowadzeniu przeciwko niemu postępowania o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, niefigurowaniu w rejestrze dłużników niewypłacalnych Krajowego Rejestru Sądowego oraz o prowadzeniu, od 2005 r. do chwili obecnej, postępowań upadłościowych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, w dniu [..] grudnia 2004 r., uzyskał wpis do rejestru biegłych rewidentów, zaś w dniu [..] lutego 2005 r. uzyskał wpis na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, a decyzją Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [..] lutego 2005 r. uzyskał wpis na listę kandydatów na syndyków masy upadłości. Wnioskodawca wskazał, że stosownie do treści art. 10 ust. 3 pkt 5 ustawy dotychczasowej, podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych mogą wykonywać, między innymi, działalność w zakresie prowadzenia postępowań likwidacyjnych i upadłościowych. Analogiczną normę prawną zawiera art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym, która weszła w życie w dniu 6 czerwca 2009 r. i zastąpiła ustawę dotychczasową i ten przepis, w ocenie strony, stanowi samodzielną podstawę do uzyskania licencji syndyka, bez konieczności przystępowania do egzaminu dla osób ubiegających się o wydanie licencji syndyka. Zaskarżoną decyzją z dnia [..] października 2009 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [..] sierpnia 2009 r., sygn. [..] odmawiającą M. F. licencji syndyka. Organ wskazał, że wykładnia art. 157 ust. 1 i 3 w związku z art. 541 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze wyraźnie wskazuje, iż po wejściu w życie ustawy o licencji syndyka, czynności syndyka, nadzorcy sądowego bądź zarządcy wykonywać może wyłącznie osoba posiadająca licencję. W art. 25 ustawy o licencji syndyka, przewidziano jedyny wyjątek w tym zakresie - ustanawiając okres przejściowy, pozwalający osobom wpisanym dotychczas na listy kandydatów na syndyków prowadzone przez prezesów sądów okręgowych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1998 r. w sprawie szczególnych kwalifikacji oraz warunków wymaganych od kandydatów na syndyków upadłości, pełnić funkcje w postępowaniach upadłościowych i naprawczych przez okres nie dłuższy niż trzy lata od daty wejścia w życie ustawy o licencji syndyka. Organ wskazał, że ustawa o licencji syndyka, będąca aktem prawnym o podstawowym charakterze w zakresie zasad nabywania i utraty uprawnień do pełnienia funkcji w postępowaniach upadłościowych i naprawczych, w art. 3 ust. 1 pkt 10, wymaga od osoby ubiegającej się o przyznanie licencji syndyka złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. Ustawa o biegłych rewidentach, w art. 48 ust. 2 pkt 3 dopuszcza, jako dodatkowy przedmiot działalności podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych - prowadzenie postępowania upadłościowego lub likwidacyjnego. Przepis ten w ocenie Ministra Sprawiedliwości nie stanowi jednak samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowań upadłościowych lub likwidacyjnych. Ustawodawca dopuścił wskazane w niej podmioty, wykonujące zawód zaufania publicznego i podlegające pieczy samorządu zawodowego - Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, do realizowania również innych czynności zawodowych, wykraczających poza ich podstawowy przedmiot działalności, jakim jest przeprowadzanie rewizji finansowych. Zezwolił w ten sposób, by przedstawiciele korporacji biegłych rewidentów mogli pełnić funkcje w postępowaniach upadłościowych. Nie wyłączył natomiast konieczności uzyskania przez nich licencji syndyka. Wnioskodawca posiadający uprawnienia do badania sprawozdań finansowych, chcąc nabyć uprawnienia do prowadzenia postępowań upadłościowych i naprawczych winien zdaniem organu złożyć wniosek o przyznanie licencji syndyka. Podobnie jak i innych kandydatów do pełnienia tej funkcji, dotyczy go jednak konieczność spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o licencji syndyka, w tym złożenia egzaminu dla osób ubiegających się o licencję. Organ zaakcentował, że brak jest norm prawnych zwalniających biegłego rewidenta od spełnienia któregokolwiek z warunków określonych we wskazanym przepisie, z uwagi na uprawnienia nabyte na podstawie innej ustawy. Zdaniem organu za nieuzasadniony należy uznać zarzut braku określenia podstaw prawnych w zaskarżonej decyzji. W jej sentencji oraz uzasadnieniu wyraźnie wskazano bowiem zastosowane w toku rozstrzygania sprawy przepisy prawa, dokonano ich wykładni oraz przedstawiono tok rozumowania, który doprowadził do konstatacji, iż brak jest możliwości przyznania licencji syndyka M. F. Co do zarzutu braku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie licencji syndyka Minister Sprawiedliwości podniósł, że było to podyktowane interesem strony polegającym na prawie do szybkiego i możliwie najmniej uciążliwego dla niej rozpoznania sprawy. Minister Sprawiedliwości, posiadając wiedzę o braku złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka przez M. F. zaniechał wzywania go do uzupełnienia braków formalnych o dokumenty, dowodzące spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o licencji syndyka, mając na uwadze, iż ich uzyskanie będzie wiązało się z koniecznością nakładu czasu i środków finansowych ze strony M. F., jednocześnie zaś pozostanie bez wpływu na stanowisko Ministra Sprawiedliwości co do treści decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że skoro skarżący ubiegał się o licencję syndyka, to obowiązkiem organu była ocena wniosku i złożonych dokumentów z punktu widzenia ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka. Przedmiotem regulacji objętej tą ustawą są w szczególności wymogi, których spełnienie warunkuje przyznanie licencji i rozpoznając wniosek organ przepisy tej ustawy uwzględnił. Z art. 10 ust. 2 tej ustawy wynika wprawdzie, że do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające spełnienie wymogów określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1, 4, 6, 7, 9 ustawy i oświadczenie, że nie jest prowadzone przeciwko wnioskodawcy postępowanie ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe oraz oryginał zaświadczenia potwierdzającego złożenie egzaminu z wynikiem pozytywnym, zaś skarżący, jak stwierdził organ, nie złożył dokumentów ani oświadczeń potwierdzających, poza warunkiem z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy, spełnienie pozostałych warunków koniecznych do stwierdzenia przesłanek do przyznania licencji, a organ do uzupełnienia braków wniosku skarżącego nie wezwał, jednakże zdaniem sądu ta okoliczność podnoszona przez skarżącego nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 13 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy, zgodnie z którym jednym z wymogów przyznania licencji syndyka jest złożenie z pozytywnym wynikiem egzaminu przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. Organ odmówił bowiem przyznania licencji syndyka tylko z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o licencji syndyka, tj. niezłożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu dla osób ubiegających się o licencję, a w tym zakresie stan faktyczny nie budził wątpliwości i został prawidłowo ustalony przez organ, bez potrzeby wzywania do złożenia zaświadczenia potwierdzającego złożenie egzaminu. Sąd podniósł, że wbrew, jak się wydaje przekonaniu skarżącego, ustawa o licencji syndyka nie zawiera przepisów wprowadzających wyjątki od konieczności spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8 i art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy o biegłych rewidentach i w tym stanie rzeczy nie może stanowić samodzielnej podstawy do uzyskania licencji. Z powołanego przepisu wynika jedynie, iż podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych, m.in. biegli rewidenci prowadzący działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, mogą wykonywać działalność polegającą na prowadzeniu postępowania upadłościowego lub likwidacyjnego. Z faktu wynikającej z powołanego przepisu możliwości podejmowania takich czynności nie można jednak w świetle ustawy o licencji syndyka wyprowadzać wniosku, że z racji dokonywania takich czynności w ramach art. 48 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy skarżący nie podlega wymogom, o których mowa w ustawie o licencji syndyka i fakt ich wykonywania zwalnia go z wymogu odbycia egzaminu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Sąd wskazał, że podnoszona przez skarżącego kwestia zakresu egzaminów na syndyka i biegłego rewidenta, skala ich trudności pozostają w świetle powołanej ustawy bez jakiegokolwiek znaczenia i jako takie nie mogą być brane pod uwagę w ramach dokonywanej przez sąd kontroli zaskarżonych aktów. W ocenie Sądu, organ trafnie zatem, bez naruszenia powoływanych przepisów, uznał, że skarżący nie spełnił przesłanki złożenia egzaminu na syndyka (art. 3 ust. 1 pkt 8 tej ustawy), co w świetle przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji uzasadnia odmowę przyznania licencji syndyka. M. F. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił: - na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka (Dz. U. Nr 123, poz. 850) w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649) oraz w zw. art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że biegły rewident nie może uzyskać licencji syndyka bez złożenia z pozytywnym wynikiem egzaminu przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę sformułował argumentację na poparcie podniesionego argumentu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutowi skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka (Dz. U. Nr 123, poz. 850), zwanej dalej ustawą o licencji syndyka, gdyż dokonał prawidłowej wykładni również tego przepisu i właściwie go zastosował. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o licencji syndyka, licencje syndyka może uzyskać osoba fizyczna, która poza wymaganiami określonymi w punktach 1–9 i pkt 11 przepisu złożyła z pozytywnym wynikiem egzamin przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 10 wspomnianej ustawy licencję syndyka przyznaje się na wniosek osoby ubiegającej się o licencję syndyka, złożony nie później niż po upływie 2 lat od dnia złożenia egzaminu. Do wniosku poza dokumentami potwierdzającymi spełnienie wymogów, określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1, 4, 6, 7 i 9, wnioskodawca winien dołączyć oryginał zaświadczenia potwierdzającego złożenie egzaminu z wynikiem pozytywnym (art. 10 ust. 2). Stosownie do treści art. 25 ustawy o licencji syndyka do czasu uzyskania licencji syndyka, nie dłużej niż przez okres trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy, osoby wpisane na listę, o której mowa w art. 24, mogą być powoływane do sprawowania funkcji w postępowaniu upadłościowym i naprawczym. Następnie w myśl art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłośiowe i naprawcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 60, poz. 535) syndykiem może być osoba fizyczna posiadająca odpowiednią licencję. Zasady i tryb wydawania licencji, o której mowa w ust. 3, określi odrębna ustawa. Z kolei w myśl art. 541 ust. 1 i 2 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze do czasu wydania ww. ustawy od syndyka nie wymaga się licencji. Do czasu wejścia w życie ustawy o licencji syndyka, tj. do dnia 10 października 2007 r., obowiązywało uregulowanie kwalifikacji syndyka zawarte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wymienione w art. 545 pkt 1 Prawa upadłościowego i naprawczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego wynika ewidentnie, że to ustawa o licencji syndyka reguluje obecnie w sposób kompletny, pełny i wyczerpujący uzyskanie licencji syndyka i wyłączność wykonywania funkcji syndyka przez osoby posiadające tę licencję. Powołany przez skarżącego przepis art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649), zwanej dalej ustawą o biegłych rewidentach, nie stanowi samodzielnej podstawy materialnoprawnej do uzyskania licencji syndyka w zakresie zwolnienia biegłego rewidenta od konieczności złożenia z pozytywnym wynikiem egzaminu przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. Należy w pełni zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że z treści ww. przepisu art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy o biegłych rewidentach nie można wyprowadzić wniosku, że z racji dokonywania czynności w ramach tego przepisu skarżący nie podlega wymogom, o których mowa w ustawie o licencji syndyka i fakt ich wykonywania zwalnia go z wymogu poddania się egzaminowi, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o licencji syndyka. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w zaskarżonym wyroku interpretacja przepisu art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy o biegłych rewidentach w świetle wszystkich powołanych wyżej przepisów regulujących instytucję syndyka nie nasuwa zastrzeżeń. Wprawdzie ten przepis stanowi, że biegli rewidenci mogą wykonywać działalność polegającą na powadzeniu postępowania upadłościowego lub likwidacyjnego, ale nie oznacza to, że działalność tę, którą reguluje Prawo upadłościowe i naprawcze, może wykonywać bez licencji lub też w drodze wyjątku może nie spełniać któregoś warunku z art. 3 ustawy o licencji syndyka do otrzymania takiej licencji. Jeszcze raz należy podkreślić, że ustawa o licencji syndyka, która w sposób odrębny i wyczerpujący reguluje wymogi jej uzyskania, nie przewiduje wyjątków od obowiązku poddania się stosownemu egzaminowi (art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o licencji syndyka). Nie jest trafny również zarzut skarżącego naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP, a konkretnie zasady praw nabytych wyrażonej w tym przepisie Konstytucji. Niewątpliwie brak jest w niniejszej sprawie przesłanek do bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji z pominięciem przepisów ustawy o licencji syndyka. Dotyczy to również stosowania przepisu art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy o biegłych rewidentach, który w żadnym stopniu nie statuuje samodzielnych uprawnień syndyka w oderwaniu od przepisów ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze i ustawy o licencji syndyka. Nie można nawet rozważać niekonstytucyjności przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o licencji syndyka w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy o biegłych rewidentach, gdyż po pierwsze, skarżący w zasadzie takiego zarzutu nie podniósł, a po drugie, ustawodawca miał prawo uregulować w nowych przepisach w sposób jednolity i kompleksowy nabywanie uprawnień syndyka poprzez przyznawanie licencji i ustanawiać niezbędne warunki dla uzyskania tej licencji dla wszystkich kategorii osób ubiegających się o nią bez wyjątków poza okresem przejściowym obowiązywania nowej ustawy. Taka regulacja jest tym bardziej zrozumiała z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, w tym zasady równego traktowania obywateli. Należy przypomnieć, że wprowadzenie nowych ustawowych rozwiązań dotyczących nabywania uprawnień do wykonywania funkcji syndyka zostało przewidziane w art. 157 Prawa upadłościowego i naprawczego, zaś art. 541 tej ustawy jedynie przejściowo przyznał osobom nieposiadającym licencji uprawnienie do pełnienia funkcji w postępowaniach upadłościowych i naprawczych do czasu wydania ustawy o licencji syndyka. Tego rodzaju uregulowanie statusu syndyka od strony wymogów kwalifikacyjnych już wskazuje, że nie można mówić o naruszeniu w przepisach o licencji syndyka zasady konstytucyjnej ochrony praw nabytych, gdyż wykonujący funkcję syndyka do czasu wejścia ustawy o licencji syndyka mieli pewną świadomość, że instytucja licencji będzie wprowadzona i nie mogli uznać, że tego rodzaju licencję uzyskają automatycznie tylko na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy o biegłych rewidentach, bez konieczności poddania się weryfikacji według nowych zasad określonych w ustawie. Tym bardziej nowa ustawa o licencji syndyka w art. 25, wprowadzając długi okres 3-letni przejściowy dla osób wykonujących funkcję syndyka, w tym i biegłych rewidentów na podstawie dotychczasowych przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kweitnia 1998 r. w sprawie szczególnych kwalifikacji oraz warunków wymaganych od kandydatów na syndyków upadłości (Dz. U. Nr 55, poz. 359), nie naruszyła omawianej zasady konstytucyjnej oraz innych zasad konstytucyjnych, w tym zasady zaufania obywatela do państwa prawa. W tym miejscu wymaga szczególnego podkreślenia, że ustanowienie wymogu egzaminu specjalnego przewidzianego w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o licencji syndyka i brak możliwości zwolnienia z tego egzaminu niektórych osób wykonujących zawody wymagające wysokich kwalifikacji, jak np. biegli rewidenci, adwokaci, radcowie prawni i inne temu podobne, które były wpisane na listę syndyków według dawnych przepisów, na pewno nie stanowiło naruszenia przepisów Konstytucji RP, w tym przepisu art. 65 ust. 1 Konstytucji, gdyż ograniczenie wolności wyboru i wykonywanie zawodu przez ustanowienie określonych dodatkowych wymogów w ustawie bez wyjątków dozwolone jest właśnie ww. przepisem Konstytucji. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego ją oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.