II OSK 1443/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 577/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od V. N. na rzecz [...] Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą we Wrocławiu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 577/09, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. – Spółka komandytowa z siedzibą we Wrocławiu, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. – Sp.k., od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną: kanalizacją deszczową, kablem średniego napięcia (z wyłączeniem przyłączy: gazu, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej oraz zjazdów z drogi publicznej – ul. Zwycięskiej, na lokalizację których inwestor uzyskał decyzję ZDiUM z dnia 22 września 2008r. Nr 295/08) i niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu, na działce nr 1/2, 2/2, 3/2, AM-10, obręb Partynice, Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 ustawy – Prawo budowlane oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XVII/495/03 z dnia 29 grudnia 2003r., obszar objęty inwestycją usytuowany jest na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem U1. Stosownie do § 8 powyższego planu wyznacza się obszar usług, oznaczony na rysunku planu symbolem U1, na którym ustala się przeznaczenia podstawowe, rozumiane zgodnie z określeniami zawartymi w § 6: 1) wypoczynek; 2) turystyka; 3) kultura; 4) handel detaliczny z zakazem lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Na obszarze, o którym mowa w § 8 ust. 1, wyznacza się lokalizację m.in. dominanty wysokościowej w zachodniej części obszaru (§ 8 ust. 2). Definicja dominanty wysokości zawarta została w § 5 pkt 1 ww. uchwały, zgodnie z którą przez dominantę wysokości należy rozumieć obiekt budowlany lub jego część, który koncentruje uwagę obserwatora w pewnym obszarze ze względu na swoją wysokość i wyróżniającą formę architektoniczną. Na obszarze objętym inwestycją, zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 12 i pkt 13 miejscowego planu, wysokość minimalna nowoprojektowanych budynków mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu wynosi 10m, zaś wysokość maksymalna nie może przekraczać 13 m, a gdy wskazana wysokość mierzona jest od poziomu terenu do najwyższej kalenicy 18 m. Powołany wyżej przepis, określający minimalną i maksymalną wysokość projektowanej na tym obszarze zabudowy, nie dotyczy jednakże dominanty wysokości zlokalizowanej w zachodniej części wyodrębnionego w planie obszaru usług – U1. Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 15 wysokość dominanty powinna wynosić od 15 m do 20 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego punktu. Przedmiotowy hotel zaprojektowany został jako obiekt o 6 kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej oraz układzie kompozycyjnym trójkątnym dopasowanym do kształtu działki, a jego wysokość wynosić ma 19,80 m. Zgodnie z zamysłem inwestora projektowany hotel, będąc obiektem wyróżniającym się na tle otaczającej zabudowy ze względu na swoją wysokość i formę architektoniczną, ma stać się dominantą wysokości obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody projektowany budynek hotelowy, z punktu widzenia przepisów obowiązującego na obszarze zainwestowania miejscowego planu, może zostać uznany – w kształcie przedstawionym przez inwestora – za dominantę wysokości obszaru. W skardze na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. – sp.k. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2009 r. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła nieważność na podstawie artykułu 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy, która została rozstrzygnięta już inną w całości prawomocną i ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na liczne uchybienia. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie: I. Przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Wojewodę faktu, że Prezydent Wrocławia wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. związany był kasacyjną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., którą uchylono wcześniejszą decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2009 r. II. Przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 5 pkt 13 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 grudnia 2003 r. Nr XVII/495/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Partynice-Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych, w obrębie Partynice we Wrocławiu – część B, poprzez zatwierdzenie inwestycji, której wysokość przekracza maksymalną wysokość przewidywaną w planie miejscowym i zaplanowanie jej w całości w wysokości 19,80 m, w sytuacji gdy przewidywana na tym terenie maksymalna wysokość budynków wynosi 13 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu oraz 18 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższej kalenicy. III. Przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 6 pkt 3 ww. uchwały Nr XVII/495/03 poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu (inwestycji), która w całości jest dominantą w sytuacji gdy z rysunku planu miejscowego wynika, że dominanta zlokalizowana jest w znacznie mniejszej części terenu oznaczonego symbolem U1, aniżeli znajduje się projektowana inwestycja. IV. Przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 5 pkt 10 ww. uchwały Nr XVII/495/03 poprzez nieosłonięcie projektowanych placów manewrowych oraz ulokowanie ich od strony ul. Zwycięskiej w sytuacji gdy działanie takie jest w tym zakresie zabronione przez przepisy planu. V. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyrażające się w zatwierdzeniu projektu budowlanego, w stosunku do którego inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia, a nawet nie przeprowadził postępowania w tym zakresie, w sytuacji gdy decyzja ta była prawnie wymagana dla planowanej przez niego inwestycji, gdyż oddziaływuje ona na istniejące na planowanym terenie środowisko, a przepis art. 72 wspomnianej ustawy nakłada na inwestora obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. VI. Prawa materialnego, tj. § 30 ww. uchwały Nr XVII/495/03 poprzez niezaprojektowanie odpowiedniego pasa zieleni izolacyjnej, co wyraża się w planach graficznych projektu budowlanego, z którego wynika, że na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem Zl inwestor przewidział jedynie trawnik, w sytuacji gdy zgodnie z § 8 ust. 6 pkt 4 tej uchwały wynika, że pas zieleni ochronnej powinien wynosić co najmniej 8 m, z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną. VII. § 8 ust. 5 pkt 11 powołanej wyżej uchwały Nr XVII/495/03 poprzez udzielenie pozwolenia budowę dla inwestycji, która nie dokonuje starannego zagospodarowania terenu od strony obszaru zieleni izolacyjnej, a przewiduje w tym miejscu place manewrowe, trawniki, drogi i chodniki. VIII. Przepisów postępowania, tj. art. 33 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika strony skarżącej w postępowaniu poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także poprzez nieuzasadnione i niewłaściwe przyjęcie, że pełnomocnik ustalony w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej z dnia 8 stycznia 2009 r., uchylonej następnie przez Wojewodę, nie ma prawa do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się po wydaniu decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (przy ponownym rozpoznaniu sprawy). W uzasadnieniu skargi, Spółka podniosła również, że wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] stanowi zagrożenie dla działki skarżącej nr 5/39 poprzez niewłaściwe rozmieszczenie w projekcie skrzynek rozsączających na niewłaściwej wysokości oraz w niewielkiej odległości od rowu melioracyjnego, co może spowodować zwiększenie istniejącego zrzutu poziomu wód opadowych, a ze względu na różnice w wysokościach działki inwestora oraz działki skarżącego – ciągłe zalewanie działki nr 5/39. Ponadto w zatwierdzonym projekcie brakuje analizy wpływu wody rozsączanej na zmianę poziomu lustra wody gruntowej. Ze względu na planowaną wysokość całej inwestycji na poziomie 19,80 m zasadne było w ocenie skarżącej przeprowadzenie postępowania dotyczącego nasłonecznienia działek należących do skarżącej, tj. działki nr 5/39, oraz działki oznaczonej w planie miejscowym symbolem MNw. Z analizy dokonanej przez skarżącą wynika bowiem, że planowana inwestycja spowoduje znaczne zacienienie działek nr 5/39 oraz terenu oznaczonego symbolem MNw, na którym planuje posadowienie budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zrealizowanie inwestycji spowoduje tak znaczne zacienie działek należących do skarżącej, że nie będzie możliwe ich zagospodarowanie w sposób umożliwiający właściwe korzystanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że wbrew zarzutom skargi brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Dalej podniósł, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...] jest decyzją kasacyjną, której podstawę prawną stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, ma ona bowiem jedynie charakter proceduralny. W tej sytuacji mamy więc do czynienia w dalszym ciągu z tą samą jedną sprawą, której przedmiotem jest rozpatrzenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę spornego obiektu, nie zaś – jak wywodzi strona skarżąca – z dwiema tożsamymi sprawami. Sąd podkreślił również, że przekazując sprawę do organu I instancji, organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednakże organ, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w decyzji kasacyjnej. Zajęcie merytorycznie stanowiska w określonej kwestii przez organ odwoławczy nie wiąże organu pierwszej instancji. Wiążący charakter mają zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a. i to jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Następnie Sąd I instancji wskazał, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przy czym zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wynika z tego, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie w całokształcie merytorycznie sprawy. Organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny motywów zajętego stanowiska, ani nie przedstawił argumentów, którymi się kierował stwierdzając, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Obowiązkiem zaś organu odwoławczego była rzetelna analiza całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, z równoczesnym odniesieniem się do stanowiska zajętego w uzasadnieniu ww. decyzji kasacyjnej z dnia 16 kwietnia 2009 r. W ocenie Sądu uchybienia te stanowią naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), a także przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81, art. 138 k.p.a., a także przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zaznaczył, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwaną dalej "Prawem budowlanym", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Kluczowym w sprawie jest zaś przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca Spółka konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że planowana inwestycja narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej decyzji rozważania dotyczące powyższej kwestii organ II instancji ograniczył do stwierdzenia, że cyt.: "... projektowany budynek hotelowy, z punktu widzenia przepisów obowiązującego na obszarze zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może zostać uznany w kształcie przedstawionym przez inwestora za dominantę wysokości obszaru rozwoju Partynice-Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych w obrębie Partynice Wrocław – część B...". Takie stwierdzenie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i uzasadnienia zajętego stanowiska, nie odpowiada zapisom art. 107 § 3 , jak również art. 7, art. 77 k.p.a.. Treść uzasadnienia podjętej przez organ decyzji nie zawiera ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. Uchybienie to jest o tyle istotne, że w przywołanej wyżej decyzji kasacyjnej z dnia 16 kwietnia 2009r. Wojewoda przyjął, opierając się na rysunku planu, że lokalizacja dominanty możliwa jest jedynie w zachodnim narożniku obszaru U1, sugerując jednocześnie, że jest to oznaczenie punktowe, konkretnie wskazujące lokalizację projektowanej dominanty. Zasadny jest zarzut, że nieuprawnione jest opieranie rozstrzygnięcia organów na złożonej przez inwestora opinii dr I. M. z Katedry Planowania Przestrzennego, Wydziału Architektury Politechniki Wrocławskiej z dnia 4 maja 2009 r. Przywołana opinia dotyczy wykładni prawa, gdy do zasad stosowania jak i wykładni obowiązujących przepisów prawa zobowiązane są organy. Sąd wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest, zgodnie z art.14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), aktem prawa miejscowego. Oznacza to w myśl postanowień art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, mające moc powszechnie obowiązującą - muszą być przestrzegane bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą krytyczny stosunek, dopóki nie zostaną zmienione w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach nie poczynionych samodzielnie, lecz poczynionych przez autora ww. opracowania. Stanowisko organu II instancji przedstawione obecnie w zaskarżonej decyzji jest odmienne od poprzedniego, wyrażonego w powołanej decyzji kasacyjnej. W przedmiotowej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy stwierdził bowiem, że cyt.: "... biorąc pod uwagę rozmiary projektowanej inwestycji, jej wysokość oraz formę architektoniczną, jej realizacja, w kształcie przewidzianym przez inwestora naruszy przepisy obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ...". Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że inwestor nie zmienił projektu w tym zakresie, a jedynie przedłożył wspomnianą wyżej opinię, organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę – winien był ją rozstrzygać ze szczególną starannością i wnikliwością, a odzwierciedleniem tegoż winno było być uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy winien był przeprowadzić analizę przepisów (wykładnię) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozważając przy tym dopuszczenie jako dowodu w sprawie uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały – m.p.z.p., a który to dokument Prezydent Wrocławia przedkładał Radzie Miasta Wrocławia wraz z projektem planu. W ocenie Sądu I instancji zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, naruszenie obowiązku wyczerpującej oceny zgromadzenia materiału dowodowego, brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiło naruszenie przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy organ II instancji nie rozważył wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i nie sporządził wyczerpującego uzasadnienia podjętej decyzji, rozstrzyganie przez Sąd dalszych zarzutów zawartych w skardze byłoby przedwczesne i zastępowałoby w znacznym stopniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ odwoławczy winien w myśl art. 136 k.p.a. podjąć wszelkie niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia faktycznego sprawy i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego, dać temu wyraz z uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Nadto organ II instancji winien także rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej o której stanowi art.89 k.p.a., zwracając baczną uwagę na zapis § 2 tegoż przepisu . V. N. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego – przez błędne przyjęcie, iż organ nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności w sprawie, które były niezbędne do prawidłowego wydania decyzji; 2) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. - przez błędne przyjęcie, że z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przedmiotowa decyzja powinna być uchylona. Zdaniem skarżącej zalecenia WSA dla organu odwoławczego w całościowym ujęciu sprawy dotyczą mało istotnych kwestii, a dla Sądu powinno być oczywiste, że wykonany projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska a przede wszystkim zostać zatwierdzony przez szereg kompetentnych osób posiadających odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie. "To samo dotyczy posiadania przez inwestora kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust 1 pkt 1 b Prawa budowlanego)". Zalecenie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w tym przypadku jest zupełnie bezcelowe i tylko niepotrzebnie zmarnuje zainteresowanym stronom drogocenny czas, który w przypadku inwestycji tych rozmiarów przekłada się na utratę znacznych środków finansowych. Natomiast zalecenie dopuszczenia dowodu w sprawie w postaci uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały jest całkowicie chybione, albowiem strony mogą bez przeszkód zapoznać się z jego treścią jako aktem prawa miejscowego. Tak poważna inwestycja wymaga poważnych i odpowiedzialnych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z powyższą regulacją związany jest wymóg przewidziany w art. 176 p.p.s.a., co do obowiązku przytoczenia w skardze kasacyjnej jej podstaw oraz ich uzasadnienia. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie Do autora skargi należy też wyjaśnienie, na czym polegała błędna interpretacja lub niewłaściwe zastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego bądź procesowego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 600-601 i powołane tam orzecznictwo NSA). Złożona skarga kasacyjna oparta została formalnie na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano w zarzucie przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym polegało naruszenie tego przepisu przez Sąd Wojewódzki. Poza tym w ramach omawianej podstawy zarzucono naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1, art. 80, 81, 107 § 3 i art. 138 k.p.a., a więc przepisów o charakterze procesowym. Pomijając tę wadliwość w konstrukcji zarzutów kasacyjnych, należało powiązać wymierzone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z drugą podstawą kasacyjną i wskazanym przez autora skargi kasacyjnej przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Odnosząc się więc do tego zarzutu należało stwierdzić, że jest on nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim podkreślenia wymaga to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto ogólnikowe uwagi, których merytoryczna weryfikacja jest utrudniona. Kwestionując rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, autor skargi kasacyjnej wskazał, że zawarte w wyroku zalecenia dotyczą mało istotnych kwestii. Takie stwierdzenie nie jest uprawnione, jeśli uwzględni się całokształt argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazując na wymogi proceduralne wynikające z przepisów art. 7, 8, 77 § 1, art. 80, 81, 138 oraz 107 § 3 k.p.a. – doszedł następnie do wniosku, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w sprawie w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy. W szczególności zgodzić się należy z oceną Sądu Wojewódzkiego w zakresie dotyczącym uznania przez organy obu instancji, iż cały projektowany obiekt stanowić ma przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego dominantę wysokości na oznaczonym obszarze. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, kiedy organ odwoławczy we wcześniejszej decyzji kasacyjnej stwierdza kategorycznie, że realizacja planowanej inwestycji naruszy przepisy Uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy przyjmuje się, że zaprojektowany obiekt spełnia wszystkie warunki do udzielenia pozwolenia na budowę. Oczywiście nie było zasadniczo przeszkód aby organy obu instancji rozpoznając sprawę ponownie odeszły od wcześniej zajętego stanowiska, lecz z uzasadnienia decyzji powinny wynikać przesłanki jakimi te organy się kierowały. Słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, że rozstrzygnięcie spornej kwestii wymagało w pierwszej kolejności wnikliwej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego organy obu instancji nie uczyniły. Zasadnie też Sąd zaznaczył w motywach rozstrzygnięcia, że organ odwoławczy mimo obowiązku nie rozpatrzył sprawy w całokształcie oraz nie odniósł się należycie do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wbrew temu co wyrażono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd oceniając legalność przeprowadzonego postępowania i podjętych decyzji pod względem proceduralnym, uwzględnił w sposób prawidłowy regulację materialnoprawną, w tym zawartą w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. To właśnie przewidziany w art. 35 ust. 1 pkt 1 wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawił, że zaistniała potrzeba ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Z kolei podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że jako inwestor posiadał kompletny projekt budowlany zatwierdzony "przez szereg kompetentnych osób posiadających odpowiednie kwalifikacje" – nie oznacza, że organ nie dokonuje odpowiedniej weryfikacji merytorycznej rozwiązań projektowych. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.