III SA/Gl 448/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. we W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych oddala skargę. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej Spółką) z dnia [...]r. wniesionego po doręczeniu pisma Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...]r. informującego o dokonaniu czynności wyrejestrowania automatu do gier o niskich wygranych między innymi DAYTONA CLASSIC nr fabr. [...], nr rej. [...] w związku wygaśnięciem poświadczenia rejestracji i zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności, w oparciu o które poświadczenie zostało dokonane. 2. Pismem z dnia [...] r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w B. poinformował Spółkę o utracie ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych między innymi DAYTONA CLASSIC nr fabr. [...], nr rej. [...] wraz z "wygaśnięciem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności, w oparciu o które przedmiotowe poświadczenie zostało dokonane", a także stwierdził, że "wyrejestrował automat do gier o niskich wygranych". Jako podstawę prawną wskazał art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, zwanej dalej u.g.h.), art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz 27 z późn. zm., zwanej dalej u.g.z.w.) oraz § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. o warunkach urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 z późn. zm., zwanego dalej Rozporządzeniem z 2003 r.). 3. Spółka po otrzymaniu tego pisma dnia [...]r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, skierowała do organu dwa pisma z dnia [...]r.: - jedno nazwała odwołaniem, a - drugie z ostrożności procesowej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, gdyby organ nie uznał swojej informacji za decyzję. 3.1. W odwołaniu Spółka stwierdziła, że powyższe pismo organu z dnia [...] r. jest decyzją, dlatego wnosi o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP ewentualnie także art. 143 u.g.h. poprzez zastosowanie w sprawie § 10 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia z 2003 r., mimo że zostało ono w tym zakresie wydane bez upoważnienia ustawowego, 2/ § 10 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia z 2003 r. poprzez orzeczenie o wygaśnięciu rejestracji automatów, mimo iż nie wygasło zezwolenie w oparciu o które są one użytkowane, 3/ art. 128 oraz art. 208 § 1 O.p. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm., zwanej dalej O.p.) poprzez orzeczenie w przedmiocie uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych, mimo braku podstaw prawnych w tym zakresie, 4/ naruszenie art. 210 § 1 pkt 4 i 7, § 4 i § 5 w zw. z art. 120 i art. 121 § 1 O.p. poprzez wydanie decyzji nie zawierającej wszystkich elementów wymaganych tymi przepisami oraz wprowadzające w błąd oznaczenie pisma. 3.2. Zdaniem Spółki, mimo, że doręczone pismo nie zostało nazwane decyzją, wykazuje ono minimum elementów wystarczających do uznania go za decyzję w rozumieniu art. 207 § 1 O.p., tj. oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis i pieczęć osoby działającej w imieniu organu. Poza tym posiada szczątkowe uzasadnienie oraz datę jej wydania. 4. W odpowiedzi na pismo Spółki Naczelnik Urzędu Celnego w B. przekazując je do Dyrektora Izby Celnej w K. wyjaśnił, że przesyłając informację z dnia [...]r. miał na celu poinformowanie Spółki, że decyzja będąca podstawą rejestracji danego automatu do gier o niskich wygranych wygasła z mocy obowiązującego prawa określonego przepisem § 10 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia z 2003 r. W tym zakresie nie prowadził postępowania i nie można tu mówić o wydaniu jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego tylko dokonaniu czynności technicznej związanej z obowiązkiem prowadzenia Komputerowego Rejestru Automatów do Gier. 5. Postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 O.p., stwierdził niedopuszczalność odwołania od strony przedmiotowej uznając, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] r. nie było decyzją, ponieważ nie zawierało wszystkich elementów wymienionych w art. 210 § 1 O.p. 6. W skardze z dnia [...]r. Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie: 1/ art. 228 § 1 pkt 1 O.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że zaskarżona "informacja" Naczelnika Urzędu Celnego w B. nie była decyzją w rozumieniu tej ustawy i w konsekwencji orzeczenie o niedopuszczalności złożonego odwołania, 2/ art. 124 w zw. z art. 121 § 1 O.p. poprzez faktyczny brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. 6.1. Tak jak w odwołaniu Spółka powołując się na określone elementy jakie powinna zawierać decyzja, literaturę przedmiotu i orzecznictwo sądowe uznała, że przedmiotowe pismo ma cechy decyzji. Nie zgadzając się z Naczelnikiem Urzędu Celnego w B., że "informacja" miała tylko charakter "techniczny" zwróciła uwagę, że organ pominął następujące okoliczności, tj. że: - to jaki automat znajdzie się w rejestrze prowadzonym przez organ administracji lub to jaki automat zostanie z niego usunięty, jest wynikiem stosowania przepisów prawa, tj. dokonania subsumcji określonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną wyinterpretowaną z przepisów prawa w zakresie hipotezy normy prawnej (wygaśnięcia określonych decyzji) oraz jej dyspozycji – skutku prawnego (wygaśnięcia poświadczenia rejestracji automatu), - w ocenie strony organ administracji dokonał błędnej wykładni znajdujących zastosowanie przepisów prawa oraz ich błędnego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, - to, jakie automaty znajdują się w rejestrze prowadzonym przez organ administracji ma bezpośrednie przełożenie na prawną i ekonomiczną sytuację skarżącej, tj. decyduje o tym, czy skarżąca będzie mogła eksploatować przedmiotowe automaty, przesądzając o ich statusie prawnym wobec organów administracji, - uniemożliwienie skarżącej złożenia odwołania prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której organ administracji może dokonać choćby całkowicie arbitralnej lub omyłkowej "czynności technicznej" a skarżąca utraci możliwość eksploatacji urządzenia i nie będzie miała możliwości wzruszenia błędnej i wywołującej konkretne skutki prawne i ekonomiczne "czynności technicznej" organu administracji. 5.2. Zdaniem Spółki o dopuszczalności złożenia odwołania powinny decydować cechy i charakter prawny aktu administracyjnego, który ma być tym środkiem zaskarżony, nie zaś wady i zaniechania organu, na które wskazał organ odwoławczy. 5.3. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżone postanowienie w sposób rażący narusza art. 124 w zw. z art. 121 § 1 O.p. poprzez faktyczny brak uzasadnienia w zakresie oceny, iż przedmiot zaskarżenia nie jest decyzją. Według strony uzasadnieniem takim nie może być zwięzłe przytoczenia przepisów i ogólnikowe stwierdzenie, że pismo nie zawiera wszystkich elementów decyzji. 6. Dyrektor Izby Celnej w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. 6.1. Organ odwoławczy powtórnie wskazał, że organ pierwszej instancji nie wszczął i nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, a ponadto wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, na który powoływała się strona skarżąca dotyczy spraw rozpatrywanych w oparciu o ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), tymczasem w myśl art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Organ podkreślił także, że w tezie powyższego wyroku NSA orzekł, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, a przekazana informacja niczego nie rozstrzygnęła, gdyż czynność wyrejestrowania automatu jest czynnością jedynie materialno-techniczną wykonywaną na skutek wygaśnięcia stosownego zezwolenia. 6.2. Dyrektor Izby Celnej w K. zaakcentował, że informacja o wyrejestrowaniu przedmiotowego automatu została przekazana przez Naczelnika Urzędu Celnego w B. w celu uchronienia podmiotu prowadzącego działalność w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych przed ewentualnymi konsekwencjami wynikającymi z faktu eksploatacji automatu bez ważnego poświadczenia rejestracji. 7. Na rozprawie dnia 8 listopada 2011 r. pełnomocnik organu odwoławczego na poparcie swojego stanowiska powołał się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe w spornej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 8. Skarga nie jest zasadna. 9. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy otrzymując pismo nazwane odwołaniem wraz z aktami sprawy, w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać wstępnych ustaleń, czy nie zachodzą powody wyłączające możliwość załatwienia sprawy co do istoty ze względu na przyczyny zawarte w art. 228 O.p., tj. czy zachodzi dopuszczalność podmiotowa i przedmiotowa odwołania, czy zostało ono wniesione w terminie i czy spełnia warunki formalne zawarte w art. 222 O.p. Od strony przedmiotowej odwołanie przysługuje tylko od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji (art. 220 § 1 O.p.), dlatego organ odwoławczy jest uprawniony do oceny, czy dane pismo może być uznane za decyzję administracyjną kończącą postępowanie w danej instancji. 10. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...]r. nie może być uznane za decyzję administracyjną kończącą określone postępowanie. Sąd w składzie obecnym, tak jak Sądy w innych sprawach przyjmuje, że jest to czynność materialno-techniczna polegająca na wyrejestrowaniu danego automatu, która posiada cechy czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), gdyż: jest podjęta w indywidualnej sprawie, skierowana do oznaczonego podmiotu tam wymienionego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyroki tut. Sądu w sprawach o sygn. akt III SA/Gl 215-217, 315,316/11, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 10.1. W tym zakresie wskazuje się, że z przepisów § 7, § 9 i § 10 Rozporządzenia z 2003 r. - obowiązujących do chwili obecnej na podstawie art. 144 u.g.h.- wynika, że warunkiem dopuszczenia automatu do eksploatacji i użytkowania, czyli realizacji określonych praw wnioskodawcy jest czynność rejestracji danego automatu dokonana przez właściwego naczelnika urzędu celnego (§ 7 i § 9 ust. 1). Jest to czynność materialno-techniczna, ponieważ stanowi warunek skorzystania z tych praw. Natomiast potwierdzenie rejestracji umieszczone przez organ na złożonym wniosku określa moment dokonania tej czynności, a w następstwie tego jedynie stwierdza, a nie kreuje uprawnienie danego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu (§ 10 ust. 1 i 2). Poza tym w ten sposób informacja o dokonaniu tej czynności dociera do wnioskodawcy. Gdy wygasa dane zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, poświadczenie rejestracji traci ważność z mocy prawa, czyli bez działania określonego organu (§ 10 ust. 4 pkt 1). W związku z tym w przypadku utraty ważności poświadczenia rejestracji organ, stosując § 7 Rozporządzenia z 2003 r. na zasadzie wnioskowania a contrario, winien dokonać czynności materialno-technicznej przeciwnej do rejestracji, czyli wyrejestrować automat. W tej sytuacji należy uznać, że czynność jest dokonana z dniem wystawienia informacji. Doręczenie tej informacji jest formą zakomunikowania tego faktu stronie. Samo poświadczenie rejestracji nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą zaskarżeniu w oparciu o powyższy przepis, gdyż na początku po rejestracji stanowi tylko czynność techniczną organu, a w przypadku utraty ważności organ w ogóle nie podejmuje działań z tego względu, że skutek następuje z mocy prawa. Dopiero następstwem tego jest konieczność podjęcia działań w celu wyrejestrowania automatu. Przy badaniu zgodności z prawem dokonanej czynności materialno-technicznej sąd administracyjny ocenia, czy w danym przypadku organ prawidłowo przyjął, że nastąpiło wygaśnięcie poświadczenia rejestracji z mocy prawa, które otworzyło drogę do dokonania czynności wyrejestrowania określonego automatu i w związku z tym wystąpiła utrata istniejących uprawnień. 10.2. Poza tym danego pisma nie można uznać za decyzję administracyjną, tak jak wcześniej czynności rejestracji automatu i wydania poświadczenia, gdyż prawodawca ani w ustawie, ani w przepisach wykonawczych nie wskazał, że w tym przypadku organ ma wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Tam, gdzie prawodawca przewidywał taką formę załatwienia sprawy, to wyraźnie stanowił w określonych przepisach, np. w art. 2 ust. 3, art. 24 ust. 5 i art. 52 ust. 1 u.g.z.w. Podobnie w chwili obecnej, np. w art. 2 ust. 6 i 7, art. 23 a ust. 4 i 7, art. 23f ust. 4 i 5, art. 26, art. 33 ust. 4 i art. 58 u.g.h. 11. Zarzuty skargi. 11.1. W związku z powyższym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 228 § 1 O.p., gdyż organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania ze względu na to, że w obrocie nie zaistniała decyzja, wskazywana przez stronę skarżącą, która podlegałaby zaskarżeniu. Natomiast zgodność z prawem dokonanej czynności materialno-technicznej dotyczącej danego automatu została oceniona przez tut. Sąd w innym postępowaniu sądowym. W ten sposób strona nie została pozbawiona obrony swych praw, na które powoływała się też w przedmiotowej skardze. 11.2. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie w pełni wyjaśnia, dlaczego "pismo" nie może być uznane za decyzję, gdyż samo stwierdzenie, że nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 210 § 1 O.p. jest zbyt ogólne i nieprzekonujące, czyli narusza zasady przekonywania i budzenia zaufania do organów administracji określone w art. 124 § 1 i art. 121 § 1 O.p., ale naruszenie tych przepisów procesowych nie było na tyle poważne, aby można było stwierdzić, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 12. Organ nie naruszył prawa, dlatego Sąd oddalił skargę na postawie art. 151 P.p.s.a.