I SA/Rz 661/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 listopada 2011r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 661/11 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – (dalej: ZUS) – w następstwie wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne za okres: grudzień 2000r., od kwietnia 2001r. do września 2004r., od stycznia 2005r. do grudnia 2007r. w kwocie 55.470,13 zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres: styczeń 2000r., od listopada 2000r. do grudnia 2000r., od kwietnia 2001r. do września 2004r., od stycznia 2005r. do grudnia 2007r. w kwocie 16.293,87 zł, - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: grudzień 2000r., od kwietnia 2001r. do września 2004r., od stycznia 2005r. do grudnia 2007r. w kwocie 3.957,63 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. S. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w którym ustalono, że zobowiązana w okresie od 1 października 1998r. do 27 grudnia 2007r. była zgłoszona do ubezpieczeń jako prowadząca działalność gospodarczą. Wskazano, że na dzień 1 października 2009r. zobowiązana nie posiada zaległości podatkowych. Obecnie zobowiązana nie pracuje i nie wykonuje działalności gospodarczej. Od 1 lipca 2008r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Mąż zobowiązanej prowadzi działalność gospodarczą, z której w 2008 roku osiągnął dochód w wysokości 5.250,70 zł. Małżonkowie pozostają w rozdzielności majątkowej. Na utrzymaniu małżonków pozostaje czwórka małoletnich dzieci. Rodzina zobowiązanej mieszka w starym, drewnianym domu nie będącym jej własnością. Ustalono również, że zobowiązana nie korzysta z pomocy społecznej, nie posiada również innych zobowiązań. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniająca umorzenie należności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., nr 11, poz. 74 ze zm. – zwanej dalej: u.s.u.s.), ponieważ w stosunku do zobowiązanej nie jest prowadzona egzekucja administracyjna, wobec czego nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zobowiązana podniosła, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek nawet w układzie ratalnym, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Wskazała, że zaległości powstały w związku z wyłączeniem jej w 2005r. z ubezpieczenia społecznego rolników i objęciem wstecz ubezpieczeniem w ZUS. Ponadto podała, że ma na utrzymaniu czwórkę dzieci, nie osiąga żadnych dochodów i nie posiada majątku. Pozostaje wraz z dziećmi na utrzymaniu męża, który prowadzi działalność gospodarczą, osiągając miesięcznie dochód ok. 1000-1200 zł. Zdaniem zobowiązanej, organ niesłusznie stwierdził, że w sprawie nie występuje sytuacja, o której mowa w art. art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i pkt 6 u.s.u.s., ponieważ jedynie przepis art. 28 ust.3 pkt 5 u.s.u.s. stanowi o konieczności poprzedzenia umorzenia należności z tytułu składek przeprowadzeniem administracyjnego postępowania egzekucyjnego. W pozostałych przypadkach organ rentowy sam może stwierdzić brak majątku, z którego mogą zostać wyegzekwowane należności ZUS. Utrzymując w mocy decyzję ZUS, powołaną na wstępie decyzją z 6 stycznia 2010 r., Prezes ZUS stwierdził, że sytuacja życiowa zobowiązanej i jej rodziny jest ciężka i mogłaby kwalifikować się do umorzenia w oparciu o przepis art.28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 z 2003r., poz. 1365 ze zm. – zwanego dalej: rozporządzeniem z 2003 r.), jednakże przepisy te określają jedynie warunki, w których zaległości mogą być umarzane, co nie oznacza, iż spełnienie jednego z warunków skutkuje umorzeniem należności. Organ wskazał również, że wprawdzie część zaległości powstała w wyniku wyłączenia zobowiązanej z ubezpieczenia społecznego rolników, jednakże kwestia ta nie została zbadana w przedmiotowym postępowaniu, gdyż okoliczności dotyczące wyłączenia z ubezpieczenia w KRUS, a następnie obowiązek podlegania ubezpieczeniom w ZUS oraz wysokość składek były przedmiotem odrębnego postępowania w wyniku którego wydano stosowne decyzje, które z kolei były poddane ocenie Sądu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższe okoliczności były jedynie przyczyną powstania zadłużenia, nie stanowiły zaś podstawy do umorzenia należności. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. stwierdzenia całkowitej nieściągalności dokonuje wyłącznie naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy, a organ rentowy może samodzielnie stwierdzić całkowitą nieściągalność jedynie w przypadkach określonych w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Z uwagi na fakt, że ZUS nie przeprowadził jeszcze egzekucji w sprawie zaległości z tytułu składek zobowiązanej, nie wyczerpał zatem wszelkich środków egzekucyjnych w celu dochodzenia zaległości, co jest istotne, gdyż umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich egzekwowania. Organ podkreślił również, że decyzje umarzające mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, organ może odmówić umorzenia. Wskazał również, że przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i bierze na siebie obciążenia z nią związane i tego ryzyka nie może przerzucać żądając umorzenia zaległości. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji odmówił umorzenia zaległości ze względu na interes społeczny polegający na zapewnieniu stabilności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazując, że podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia zaległości wymaga skonfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym i w sytuacji, gdy jest jakakolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Na decyzję organu odwoławczego A. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisu art. 28 u.s.u.s. poprzez nie umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia pomimo spełnienia przesłanek ustawowych uzasadniających umorzenie. W uzasadnieniu skargi Skarżąca zarzuciła, że przy ponownej analizie sprawy nadal nie zwrócono uwagi, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżąca nie jest w stanie opłacić składek, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodzinny. Podała, że nie osiąga żadnych dochodów, nie posiada również majątku i wraz z czwórką dzieci pozostaje na utrzymaniu męża, który prowadzi działalność gospodarczą, osiągając miesięcznie dochód 1.000 -1.200 zł. Podała, że nie ma wystarczających dochodów, aby ubiegać się o rozłożenie przedmiotowej zaległości na raty. Sytuacja majątkowa skarżącej uniemożliwia również zaciągnięcie kredytu, czy pożyczki. W tej sytuacji jedynym źródłem, z którego skarżąca mogłaby pozyskać środki na spłatę, bądź na bieżące utrzymanie, jest pomoc państwa. Zdaniem skarżącej, organ nieprawidłowo odniósł ustalony w sprawie stan faktyczny do przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Stwierdzenie organu rentowego, że nie została przeprowadzona jeszcze egzekucja i z uwagi na to nie zostały wyczerpane wszelkie środki egzekucyjne nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem do umorzenia należności na podstawie ww. przepisu takiego postępowania egzekucyjnego nie trzeba przeprowadzać. W ocenie skarżącej, dokonane przez organ ustalenia faktyczne dotyczące jej stanu majątkowego i rodzinnego uzasadniają przekonanie, że ewentualna egzekucja okaże się bezskuteczna. Skarżąca podkreśliła, że zaległość nie wynikała z nie opłacania na bieżąco składek, lecz jest wynikiem decyzji wydanej kilka lat od powstania pierwszej zaległości. Ponadto skarżąca zarzuciła, że w postępowaniu organ nie wyjaśnił, czy zaległości z tytułu składek nie podlegałyby restrukturyzacji. Organ nie zwrócił również uwagi na fakt, że gdyby nie wydanie przez Sąd Najwyższy orzeczenia w kilka lat po wejściu w życie przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń należności uległyby przedawnieniu. Zatem w sytuacji wcześniejszego ustalenia, że skarżąca podlega ubezpieczeniom w ZUS, przedmiotowa zaległość uległaby przedawnianiu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz.U. nr 153,poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz,1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Należy wskazać, że tego rodzaju rozstrzygnięcie ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, aby z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji z drugiej zaś, by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Przepis ten daje prawo do umorzenia należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cyt. ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 2003r., gdzie jako warunki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca uzasadniła wniosek o umorzenie należności trudną sytuacją finansową swojej rodziny, wskazując, że pozostaje razem z czwórką dzieci na utrzymaniu męża prowadzącego działalność gospodarczą, która przynosi niewielki dochód rzędu 1.000 zł. Organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art.28 ust.3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., ponieważ wobec zobowiązanej nie była dotychczas prowadzona egzekucja administracyjna, wobec czego nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że sytuacja życiowa zobowiązanej i jej rodziny jest ciężka i mogłaby się kwalifikować do umorzenia na podstawie art.28 ust.3a i 3b u.s.u.s oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003r., jednakże odmówił umorzenia z uwagi na ważny interes społeczny oraz interes strony. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ przekroczył granicę swobody jaką daje mu decyzja uznaniowa. Z akt sprawy wynika, że sytuacja materialna skarżącej i jej rodziny jest ciężka, co zresztą przyznaje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie uzyskuje żadnego dochodu, sześcioosobowa rodzina utrzymuje się jedynie z niewielkich dochodów, które przynosi działalność gospodarcza prowadzona przez męża skarżącej oraz z zasiłku rodzinnego. Małżonkowie nie posiadają żadnego majątku, mieszkają w domu nie będącym ich własnością, w bardzo złych warunkach lokalowych. W tej sytuacji nawet pominięcie konieczności ponoszenia stałych opłat nie pozwala na stwierdzenie, że skarżąca jest w stanie opłacić należności z tytułu składek w łącznej kwocie 75.721,63zł. W wyroku z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt II GSK 1045/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istotą ubezpieczenia społecznego jest system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna, nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny (https://cbois.nsa.gov.pl). Należy również wskazać, że organ administracji podejmując decyzje uznaniową ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (art.7 k.p.a.). Wyrażona w ww. przepisie zasada postępowania administracyjnego prowadzi do wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zaznaczenia wymaga, iż art. 7 kpa nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z jego brzmienia wynika, iż ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 455/08 https://cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, organ wydając rozstrzygniecie w niniejszej sprawie, powinien uwzględnić również fakt, że przedmiotowa zaległość nie powstawała systematycznie, na skutek nie uiszczania składek przez zobowiązaną, lecz skarżąca na skutek objęcia jej ubezpieczeniem społecznym wstecz, została zobowiązana do zapłaty bardzo dużej kwoty. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazujący na trudną sytuację materialną skarżącej, organ powinien rozważyć, czy spłata tak dużej zaległości spowoduje niemożność zaspokojenia przez zobowiązaną podstawowych potrzeb życiowych. Sąd podziela stanowisko wyrażone w powołanym w skardze wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r. (sygn. akt V SA/Wa 931/2008), że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego, narusza przepisy art.107 § 3 k.p.a. i art.28 ust.2, 3, 3a i 3b u.s.u.s., przez brak jasnego i wyczerpującego uzasadnienia, pomimo obszerności wypowiedzi. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Odwołanie się przez organ wyłącznie ogólnie do zasady uznaniowości i ważnego interesu społecznego – zapewnienia stabilności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, warunków powyższych nie spełnia. Zdaniem Sądu, organ nie wykazał, w jaki sposób Skarżąca byłaby w stanie uregulować zaległości składkowe bez sięgania do środków pomocy państwa, skoro jednocześnie sam stwierdza, że jej sytuacja jest ciężka i mogłaby kwalifikować się do umorzenia w oparciu o przepis art.28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003r. Chociaż co do zasady instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, to jednak nie może być ona instytucją martwą, dlatego organ powinien rozważyć choćby częściowe umorzenie należności. Za nietrafny Sąd uznał zarzut odnośnie nie wyjaśnienia przez organ czy przedmiotowa zaległość podlega restrukturyzacji i nie rozważenia jej umorzenia na postawie art.17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002r. nr 241 poz.2074 ze zm.), skoro skarżąca okoliczności te podniosła dopiero w skardze, a Sąd ocenia zgodność z prawem decyzji na dzień ich wydania. Należy również nadmienić, iż wbrew twierdzeniom wyrażonym w skardze, późniejsze ustalenie podleganiu ubezpieczeniu nastąpiło nie z winy organu rentowego czy sądu, a na skutek niewłaściwego działania skarżącej, która zataiła fakt podlegania innemu tytułowi ubezpieczenia społecznego, co stanowiło przeszkodę do objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art.28 ust.3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z 2003r., a także przepisy postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.152 ustawy p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.