I SA/Wa 1362/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 1996 r., dotyczącej uwłaszczenia [...] w G., w części dotyczącej działki nr [...] położonej w G., przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G. przy ul. [...], w tym m. in. spornej działki nr [....], oraz odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez wnioskodawcę prawa użytkowania wieczystego gruntu zajętego pod [...] oznaczonego jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku L. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem L. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu przez organ, że zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania z wniosku skarżącego. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 kpa tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. W myśl zaś przepisu art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i .samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zatem o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu lub obowiązek, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz do brania w nim udziału. Chodzi tu, w ocenie organu, o interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Przy czym pojęcie "interes prawny" należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Minister podkreślił, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich. Z akt sprawy wynika, że działka [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i przekazana została w użytkowanie (przekształcone następnie w zarząd) [...] w G. na podstawie decyzji Urzędu Miasta G. z dnia [...] maja 1975 r. Jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również z dokumentów przedłożonych i wskazanych przez wnioskodawcę, nie wynika w ocenie organu nadzoru, aby wnioskodawca legitymował się jakimkolwiek interesem prawnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1995 r., a w szczególności aby posiadał jakiekolwiek prawa do tej nieruchomości. Ewentualny brak dostępu do drogi podnoszony przez wnioskodawcę, wskazuje jedynie na interes faktyczny, który jednakże nie daje legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru stwierdził, iż nie jest władny do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów wnioskodawcy, gdyż nie ma on interesu prawnego do podważania decyzji uwłaszczeniowej. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić bowiem dopiero po zbadaniu przez organ, że zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania z wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. K. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna, ponieważ wydana została z naruszeniem przepisów prawa oraz w wyniku błędu pracowników administracji państwowej. W ocenie skarżącego już sam fakt przekazania drogi publicznej ul. [...] w użytkowanie [...] w G. na podstawie decyzji Urzędu Miasta G. z dnia [...] maja 1975 r. bez poinformowania właścicieli sąsiednich działek leżących przy tej części ul. [...] było niezgodne z obowiązującym prawem. Jednocześnie skarżący wskazał, że w latach [...] [...] wielokrotnie zwracała się o wykupienie działki będącej własnością jego rodziny, jednak rodzina skarżącego nigdy nie wyrażała zgody na jej dobrowolne odstąpienie. Prawdopodobnie samowola władz lokalnych doprowadziła do wydania decyzji przez Urząd Miasta G. wcześniej niż wywłaszczenie do którego nie doszło. Przy czym o łamaniu prawa w tych czasach świadczyć może fakt, w ocenie skarżącego, przekazania na przełomie lat [...] będącej własnością rodziny skarżącego działki nr [...] inwestorowi wykonującemu drugie zadanie budowy [...] bez zgody jego rodziny. Administracja udostępniła powyższą nieruchomość pod [...]. Pozostałością tego użytkowania są do dnia dzisiejszego hałdy ziemi oraz budynek znajdujący się na granicy działki nr [...]. L. K. podkreślił również, że w jego ocenie stan prawny działki nr [...] do dnia dzisiejszego jest nieuregulowany, ponieważ w dokumentach działka ta przywołana jest jako usytuowana przy ul. [...], co jest nie zgodne ze stanem faktycznym, a na podstawie otrzymanej decyzji Ministerstwa Infrastruktury nie wynika, jaki organ administracji państwowej kiedy i jaką decyzją pozbawił go dostępu do działki nr [...]. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że działka nr [...] przy ulicy [...] miała dostęp do drogi publicznej od kilkudziesięciu lat. Do dnia dzisiejszego nikt z administracji lokalnej nie powiadomił skarżącego o zmianie położenia tej działki z ul. [...] na ul. [...]. Te wszystkie błędy urzędników doprowadziły do wydania błędnej decyzji, dlatego w ocenie skarżącego jego skarga jest zasadna. Dodatkowo skarżący podniósł, że ze względu na wskazane błędy które zostały popełnione przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej Minister Infrastruktury powinien z urzędu wszcząć w przedstawionej sprawie postępowanie nadzorcze. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uznając ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny zaistniały w sprawie za prawidłowy, Sąd stanął na stanowisku, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., dotyczącej uwłaszczenia [...] w G., w części dotyczącej działki nr [...] położonej w G., przy ul. [...]. Kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa Wojewody została wydana w trybie art. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.). Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wskazaną przez organ nadzoru było przyjęcie, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej L. K. nie ma przymiotu do bycia stroną tak w postępowaniu uwłaszczeniowym, jak również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zanim zostanie więc wszczęte postępowanie nadzorcze, na żądanie strony, Organ nadzoru musi ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie. Nie zawsze bowiem podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle prawa jest stroną. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W ocenie Sądu, w tej kwestii, organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku po stronie wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej przymiotu strony. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, stronami postępowania uwłaszczeniowego są: Skarb Państwa, państwowa osoba prawna twierdząca, że w dniu wejście w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posiadała daną nieruchomość w zarządzie, oraz podmioty twierdzące, że to im przysługuje do przedmiotowej nieruchomości określone prawo rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste). Jak wynika z akt sprawy L. K. zakwestionował legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., dotyczącą uwłaszczenia na rzecz [...] w G., m. In. spornej działki nr [...], która to decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy określał, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życia tej ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy grunty będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych stały się z tym dniem ex lege (z mocy prawa) przedmiotem ich użytkowania wieczystego, przy czym nabycie tego prawa stwierdza się decyzją wojewody. Decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa i własności budynków ma zatem charakter deklaratoryjny. Potwierdza ona jedynie nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną, posiadającą w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, prawa użytkowania wieczystego tych gruntów i własności budynków. Zatem w postępowaniu prowadzonym - jak w niniejszej sprawie - przez Wojewodę [...] na podstawie powołanych przepisów organ ten obowiązany był do ustalenia, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie był na dzień 5 grudnia 1990 r. państwową osobą prawną legitymującą się prawem zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca uwłaszczenia na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody, był państwową osobą prawną inną niż Skarb Państwa, a sporna nieruchomość stanowiąca na dzień uwłaszczenia własność Skarbu Państwa pozostawała w zarządzie (wcześniej użytkowaniu) jednostki uwłaszczonej. Fakty te potwierdza treść znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...]. Przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym przysługuje oprócz państwowej osoby prawnej (legitymującej się w dniu wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. prawem zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy) również "osobom trzecim" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, których praw uwłaszczenie, nie może naruszyć. Tym też osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie decyzji uwłaszczeniowej. Jak wynika z treści decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] skarżący, nie był stroną postępowania uwłaszczeniowego. Nie legitymowali się też w dacie 5 grudnia 1990 r. jakimkolwiek tytułem prawnym do spornej nieruchomości, która została uwłaszczona. Jako zaś właściciel (następca prawny byłych właścicieli) sąsiedniej nieruchomości nie posiada legitymacji strony w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdyż nie jest on podmiotem praw, które podlegają skonkretyzowaniu w tym postępowaniu. Skarżący również obecnie nie legitymuje się żadnym tytułem prawno-rzeczowy do spornej nieruchomości. Nie posiada zatem żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa, które warunkuje możliwość wszczęcia przez skarżącego postępowania nadzorczego. Dodatkowe wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu w przypadku gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 kpa nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania rzeczywiście uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 kpa wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (wyrok NSA z dnia 6 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2338/97, LEX nr 43772). Jednakże brak jest środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu administracji do podjęcia z urzędu takich działań. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Wniosek podmiotu nie będącego stroną o wszczęcie przez organ nadzoru postępowania z urzędu stanowi jedynie zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej, w ocenie zawiadamiającego, wadliwości ostatecznej decyzji i nie powoduje on wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 kpa). Także dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1998 r. sygn. akt III SA 408/97, M. Podat. 1999/4/43). Podkreślić należy, że brak jest środków procesowych pozwalających również sądowi administracyjnemu na nałożenie na organ administracji obowiązku podjęcia z urzędu takich działań. Sąd nie może bowiem uchylić decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z wniosku podmiotów, które nie mają własnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia takiego postępowania i nakazać Ministrowi wszcząć postępowanie z urzędu, gdyż przed wszczęciem takiego postępowania Sąd musiałby wiążąco wypowiedzieć się co do prawdopodobieństwa wystąpienia merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Tego zaś Sąd uczynić nie może, gdyż Sąd nie rozstrzyga o istocie sprawy administracyjnej, a jedynie kontroluje działalność administracji publicznej (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). W tym stanie Sąd orzekający uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do uwłaszczonej działki, nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Oznacza to, że podniesienie w złożonej skardze zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego uznać należy za nieuzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.