III SA/Lu 439/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [..] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), Dyrektor Izby Celnej po rozpoznaniu zażalenia P. Spółki z o.o. z siedzibą w K., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania podatkowego w sprawie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że w dniu 3 marca 2011 r. skarżąca Spółka wniosła odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], cofającej rejestrację automatu o niskich wygranych BLACK HORSE. Następnie pismem z dnia 14 marca 2011 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej ze względu na skierowanie przez polskie sądy administracyjne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego dotyczącego treści art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE. L. 98.204.37 z późn. zm.). Pytanie dotyczyło tego, czy przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Według stanowiska skarżącej Spółki, rozstrzygnięcie w zakresie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych uzależnione było od stwierdzenia, czy projekt ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych podlegał obowiązkowi notyfikacji zgodnie z przepisami Dyrektywy nr 98/34/WE. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił zawieszenia toczącego się przed nim postępowania wyjaśniając, że przesłanka określona w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej stanowi o obligatoryjnym zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej o zagadnieniu wstępnym można mówić jedynie w sytuacji, gdy wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych uwarunkowane byłoby wcześniejszym rozstrzygnięciem zagadnienia materialnoprawnego, którego rozstrzygnięcie ze względu na jego przedmiot należałoby do kompetencji innego organu lub sądu. W przedmiotowej sprawie brak jest takich zależności między rozstrzygnięciem w postępowaniu odwoławczym a pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, postawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie sygn. III SA/Gd 352/10 Wystąpienie z powołanym wyżej pytaniem prejudycjalnym pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej , a organ podatkowy jest w stanie samodzielnie dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jego oceny w świetle mających zastosowanie przepisów prawa. Ponadto organ podniósł, że postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości UE co do oceny zgodności ustawowego unormowania podatkowego z przepisami prawa wspólnotowego, wyjaśniania wątpliwości prawnych, czy też interpretacja prawa – nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym stanowi art. 201 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, a dokonanie interpretacji nie stanowi kwestii prejudycjalnej, to znaczy wywierającej wpływ na postępowanie podatkowe. Instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 201 Ordynacji podatkowej, winna być stosowana jedynie w przypadkach, gdy organ samodzielnie nie jest w stanie zebrać całości materiału dowodowego, gdy dalsze czynności wymagają rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz w innych przypadkach wymienionych w powoływanym przepisie. Odnosząc się do podnoszonego przez Spółkę argumentu, iż nie ma żadnych podstaw, aby w przedmiotowej sprawie powoływać się na przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.), organ odwołał się do treści przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.). Zgodnie mianowicie z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych urządzanych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych. Przepisami dotychczas regulującymi przedmiotową problematykę były natomiast w szczególności: ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 z późn. zm.). W związku z tym ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sprawie cofnięcia rejestracji przedmiotowego automatu ma zastosowanie w części dotyczącej przepisów przejściowych odsyłających do ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE ma wpływ na treść wydanej decyzji. Ustawodawca przewiduje zatem możliwość ochrony interesów strony w sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE będzie mogło wywołać wydanie innej decyzji, niż została podjęta. Nie zachodzi więc obawa co do tego, że zakończenie sprawy uniemożliwi stronie tego postępowania powoływanie się na wydane później orzeczenie Trybunału, a przez to naruszenie jej praw. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka zaskarżyła w całości oba postanowienia organu podatkowego zarzucając naruszenie przepisów: – art. 201 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez jego niezastosowanie, pomimo występowania do tego przesłanek, – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., poprzez złamanie zasad prawa w nich zawartych, to jest poprzez orzekanie na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa; – Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., w szczególności art. 1 pkt. 11 oraz art. 8 ust. 1 tej Dyrektywy, poprzez zastosowanie przepisów ustawy o grach hazardowych, mimo ich bezskuteczności (w tym skarżącej), z uwagi na naruszenie procedury notyfikacji Komisji przepisów tej ustawy. Skarżąca wnosiła o uchylenie obu postanowień. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka wyjaśniła, że ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych weszła w życiu w dniu 1 stycznia 2010 r., a co za tym idzie okres 6 miesięcy, o którym mowa w art. 143 tejże ustawy, minął 30 czerwca 2010 r. Oznacza to, że obecnie od ponad roku organy nie mają prawa orzekać o sprawach dotyczących automatów do gier o niskich wygranych na podstawie Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 z późn. zm.). Rozporządzenie to stanowi podstawę decyzji wydanej przez Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Podkreślono również, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 28 października 2010 r., czyli po upływie prawie roku od chwili rozpoczęcia obowiązywania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Takie zastosowanie przepisów prawa – w ocenie skarżącej Spółki – oznacza jednoznacznie, że organ orzekający w niniejszej sprawie wydał decyzję na podstawie przepisów nieobowiązujących już w tym zakresie. Dlatego zasadne jest zawieszenie niniejszego postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi na pytanie prawne skierowane do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), do kompetencji Służby Celnej należy realizacja zadań wynikających z przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), związanych z udzielaniem koncesji i zezwoleń, zatwierdzaniem regulaminów oraz rejestracją urządzeń. Ustawa o grach hazardowych w art. 8 stanowi, że do postępowań określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Z przepisów art. 221 oraz art. 239 ustawy Ordynacja podatkowa wynika, że Dyrektor Izby Celnej rozpatruje zażalenia od jego własnych rozstrzygnięć w postaci postanowień. W rozpoznawanej sprawie źródłem sporu jest odmowa zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych w sytuacji, kiedy decyzją Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] stycznia 2011 r. cofnięto rejestrację automatu o niskich wygranych i skarżąca po wniesieniu odwołania od tejże decyzji wniosła o zawieszenie postępowania ze względu na skierowanie przez WSA w Gdańsku do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego dotyczącego treści art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE. L. 98.204.37 z późn. zm.). Według art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania z powyższego powodu może nastąpić zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego. W okolicznościach tej sprawy skarżąca Spółka bezzasadnie zarzuciła organowi naruszenie wskazanego przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Przez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć pewną kwestię o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzoną), której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Grabczyk – O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki humanistyczno-społeczne 1965, nr 38, s. 91). Zagadnienie wstępne jest to zatem sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to przy tym zagadnienie, które nie było przedmiotem prawomocnie przesądzonym w innej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 24 listopada 2004 r. sygn. GSK 1060/04, że zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zachodzi w sytuacji, gdy w ramach przedmiotu sprawy administracyjnej występuje jako jej element kwestia, której uprzednie rozpoznanie warunkuje możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a jednocześnie do rozpoznania tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpatrujący sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd (LEX nr 159151). Nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego orzeczenie sądu wydane w innej sprawie niż zaskarżona decyzja. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy podatkowej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. By zatem mówić o zagadnieniu wstępnym i wydaniu decyzji, musi istnieć również zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Musi ono pozostawać w takim związku z postępowaniem podatkowym, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej. Wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o zgodność przepisów polskiego prawa materialnego w świetle przepisów prawa wspólnotowego – nie jest zagadnieniem wstępnym występującym w tej konkretnie rozpatrywanej sprawie. Rozpoznanie budzącej wątpliwości kwestii przez Trybunał Sprawiedliwości UE w żaden sposób nie warunkuje rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji dotyczącej innej strony postępowania w innej sprawie. W obowiązującym porządku prawnym nie ma żadnego przepisu, który w takiej sytuacji zakazywałby organowi celnemu wydania decyzji i nakazywał oczekiwanie na rozstrzygnięcie przez Trybunał Sprawiedliwości UE innej sprawy, związanej z nią jedynie pośrednio. Dla przedmiotowej sprawy odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości na pytanie prejudycjalne zadane w innej sprawie, nie ma bezpośredniego znaczenia, gdyż nie rozstrzyga w danym momencie postępowania żadnej kwestii, a jedynie ma charakter interpretacji i oceny zgodności z prawem unijnym, zatem nie jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy, której stroną jest skarżąca Spółka. Organy administracji mają obowiązek stosować powszechnie obowiązujące przepisy prawa Rzeczypospolitej Polskiej, które zostały uchwalone przez konstytucyjne organy ustawodawcze i ogłoszone w oficjalnych publikatorach. Obowiązek wynikający art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakłada na organy władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Tego obowiązku organ nie naruszył, dlatego nie sposób zarzucić mu działań naruszających zasadę legalizmu. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Izby Celnej był legitymowany do podjęcia zaskarżonego postanowienia. Zapadło ono w granicach wyznaczonych przez stosowne przepisy Ordynacji podatkowej oraz ustawy o grach hazardowych. Ta ostatnia ustawa określa w art. 129 ust. 1, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych urządzanych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych. W myśl art. 144 ustawy o grach hazardowych, pozostały w mocy niektóre przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w tym jej art. 16 pkt 2 i 3, a to oznacza, że zagadnienie cofnięcia rejestracji automatu o niskich wygranych – a tego dotyczy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 27 stycznia 2011 roku – powinno być rozpatrywana w aspekcie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. Prowadzi to do ostatecznego wniosku, że nieskuteczny jest również zarzut o naruszeniu Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., w szczególności jej art. 1 pkt. 11 oraz art. 8 ust. 1, które odnoszą się do "przepisów technicznych" w sprawie przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Mając przytoczone motywy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.