II SA/Bk 496/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. B. D. "B" Sp. z o.o. w Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz P. B. D. "B" Sp. z o.o. w Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...].03.2011 r. P.A. Sp. z o. o. z siedzibą w P. wystąpił do Starosty Z. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę wytwórni mas bitumicznych wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą budowę: kontenera socjalno-biurowego, kontenera zaplecza laboratoryjnego, kontenera obsługi wagi, wagi samochodowej, fundamentów pod urządzenie technologiczne, zasieków na kruszywo, dróg i placów manewrowych, przyłącza wody, przyłącza kanalizacji sanitarnej z kontenera socjalno-biurowego, instalacji zewnętrznej kanalizacji deszczowej z separatorem, linii kablowej oświetlenia terenu, przebudowę słupa w chodniku ul. S., linii kablowej nn 04 kV, linii kablowej SN 15kV, stacji transformatorowej SN/nn, przebudowę zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...]przy ul. S., na działkach nr [...] położonych w Z. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta Z., biorąc pod uwagę zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...].12. 2005 r. w części miasta Z. dotyczącej obszaru położonego pomiędzy ulicami: T. A. W. P. oraz południową granicą Miasta Z., z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...].09.2010 r., decyzją z dnia [...].04.2011 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Od powyższej decyzji P. B.D. "B." Sp. z o. o. w Z. (powoływane dalej również jako Skarżący) złożyło odwołanie do Wojewody P., wnosząc jednocześnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że w prowadzonym postępowaniu nie była uznana przez Starostę Z. za stronę postępowania. Decyzją z dnia [...].05.2011 r. nr [...] Wojewoda P. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...]będąca własnością P. B. D. "B" znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu, dlatego też nie posiadało ono przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, stronę ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który jest przepisem szczególnym, a nie na podstawie art. 28 k.p.a. (przepis ogólny). Ponadto organ wskazując na definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, iż inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Wojewoda P. zaznaczył jednak, że w niniejszej sprawie przepisem odrębnym jest ustawa z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257. poz. 2573). Organ odwoławczy podniósł również, że inwestor przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...]z dnia [...].09.2010 r. wraz z charakterystyką całego przedsięwzięcia inwestycyjnego, oraz dokumenty określone przepisami Prawa budowlanego. Natomiast Starosta Z. po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, określając obszar oddziaływania zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane na działki nr [...]. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o "unieważnienie" w całości zaskarżonej decyzji oraz skierowanie sprawy do powtórnego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że z przedstawionej przez Inwestora - Karty Informacji Przedsięwzięcia, wynika, że na terenie, na którym znajduje się Przedsiębiorstwo występują maksymalne stężenia substancji rakotwórczych. Powyższe zdaniem strony skarżącej oznacza, że P. B. D. "B." znajduje się w zasięgu oddziaływania projektowanej wytwórni mas bitumicznych. Ponadto Skarżący dodał, że z decyzji o warunkach środowiskowych inwestycji wynika, że cyt. "z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia oddziaływania będą miały zasięg lokalny, długotrwały i odwracalny" (str. 2). Strona skarżąca zaznaczyła, że jej obawy budzi fakt, że na terenie objętym oddziaływaniem znajduje się jej budynek biurowo-laboratoryjny oraz socjalno-warsztatowy. Poza tym zdaniem Skarżącego, Inwestor w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia zaniżył dane dot. emisji zanieczyszczeń (do 66 % rzeczywistych). Z kolei organ odwoławczy powołując się na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, opartą na ww. Karcie, nie odniósł się do tych wad. Ponadto autor skargi podniósł, że kierując się logiką organu odwoławczego odnośnie interpretacji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, można dojść do wniosku, że obiekt emitujący substancje powodujące powstanie stężeń poniżej wartości normatywnych w ogóle nie oddziaływuje na środowisko, bo nie przekracza norm dopuszczalnych. W ocenie strony skarżącej organ działając w oparciu o art. 7 k.p.a. powinien dokładnie ustalić stan faktyczny oraz podjąć niezbędne kroki do prawidłowego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego zaniżenia danych o emisji zanieczyszczeń, organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, P. B. d. "B." było stroną prowadzonego postępowania i miało możliwość skorzystania z prawa odwołania od decyzji, lecz z takiej możliwości nie skorzystało. Pismem procesowym z dnia 12.08. 2011 r. uczestnik postępowania- P. A. Sp.zo.o. wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na powyższe strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 12.09.2011 r. uznała stanowisko uczestnika postępowania za nieuzasadnione i niezgodne ze stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Organ odwoławczy, odmawiając Skarżącemu przymiotu strony i umarzając postępowanie odwoławcze z tego powodu, nie rozważył należycie materiału dowodowego i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, czym naruszył przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło do naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107§ 3 k.p.a. Strona podmiotowa postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę ustalana jest w oparciu o treść art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, znowelizowanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu", zawiera art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem, w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Dodatkowo wskazać należy, iż w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Jednakże ich ocena może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na realizację tej inwestycji przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż obszar oddziaływania obiektu to strefa w otoczeniu obiektu budowlanego, wyznaczana każdorazowo przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę zarówno przy uwzględnieniu indywidualnych cech tego obiektu, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jak i treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (tak m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Przy czym istotne dla wyznaczenia tego obszaru jest określenie zasięgu potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na inne nieruchomości i wynikających z niego ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Z akt postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej wynika, że działka o nr [...] będąca własnością Skarżącej, graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Skarżąca (co ważniejsze) powołała się na dokumentację inwestora dotyczącą zasięgu immisji szkodliwych czynników, które będą emitowane przez przyszłą wytwórnię mas bitumicznych firmy "P". Skarżąca twierdziła, że stężenie fenolu i węglowodorów aromatycznych obejmie teren jej sąsiedniego zakładu, przedstawiając jednocześnie wyniki analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń oraz graficzny załącznik izolinii stężeń średnich fenolu. Wojewoda P. nie odniósł się do zarzutów Skarżącej uważając, że powinny być one przedstawione na etapie postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdzie P. B. D. "B" było stroną postępowania. W ocenie Sądu, nie jest to prawidłowe stanowisko bowiem postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem od poprzedzającego go postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje wytwórni mas bitumicznych. Organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę każdorazowo wyznacza obszar oddziaływania obiektu po to, by prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Zatem koronnym argumentem organu, iż działka Skarżącej o nr [...]znajduje się poza zasięgiem oddziaływania inwestycji, nie może być powoływanie się na decyzję z dnia [...].09.2010r. o środowiskowych uwarunkowaniach, od której Skarżąca nie złożyła odwołania. Rozpoznając, ponownie, odwołanie P. P. B. D. "B" Wojewoda P. winien rozważyć szczegółowo zarzuty odwołania w kontekście zasięgu immisji szkodliwych czynników przyszłej inwestycji na nieruchomości Skarżącej. Należy mieć na uwadze oddziaływanie zarówno ponadnormatywne jak i zamykające się w granicach dopuszczalnych norm. Przeprowadzona analiza winna doprowadzić do prawidłowego wniosku, czy Skarżąca posiada interes prawny nadający jej legitymację procesową w postępowaniu o pozwolenia na budowę. W przypadku negatywnego wniosku organ będzie uprawniony do umorzenia postępowania na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. natomiast w razie odmiennego stanowiska organ rozpozna merytorycznie niniejszą sprawę przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.