II SAB/Łd 45/11

Dnia 8 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi T. O. na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oddala skargę. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, usytuowanego na działce o nr ewid. 470 w R. przy ul. A. 1, zostało wszczęte z urzędu na skutek informacji poddających pod wątpliwość legalność wybudowanych budynków, zawartych w piśmie złożonym do Starostwa Powiatowego w P. przekazanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 3 grudnia 2002 r. celem podjęcia odpowiednich czynności sprawdzających. W toku postępowania PINB w P. ustalił, iż działka nr ew. 470 stanowi własność M. i T. małżonków O. oraz że na tej działce usytuowany jest między innymi budynek parterowy o konstrukcji murowanej. Dalej organ ustalił, że na realizację budynku jako budynku gospodarczego, wydane zostało przez Naczelnika Gminy R. pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...]. r., zaś właściciele w 1975 roku dobudowali ganek murowany o wymiarach 2,60 x 3,00 m, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto ustalono, iż obecnie przedmiotowy budynek użytkowany jest jako mieszkalny. W tym stanie, wobec zmiany sposobu użytkowania oraz samowolnego dobudowania ganku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zobowiązał właścicieli – M. i T. O. - do przedłożenia określonej dokumentacji wraz z orzeczeniem technicznym, uwzględniającym faktyczny sposób użytkowania budynku mieszkalnego. Brak wywiązania się z nałożonego obowiązku spowodowało wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Jednakże M. i T. O. powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyli ze skutkiem pozytywnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [....] Sąd uchylił postanowienie nr [...] z dnia [...] r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Następnie organ I instancji postanowieniem nr [....] z dnia [...] roku uchylił swoje postanowienie nr [...] z dnia [...] r. zobowiązujące właścicieli do przedłożenia określonej dokumentacji wraz z orzeczeniem technicznym, a następnie wydał na mocy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie nr [...] z dnia [...] r. nakładające na M. i T. O. obowiązek przedłożenia w organie w terminie do dnia 31 grudnia 2005 roku trzech egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego wraz z orzeczeniem technicznym, uwzględniającym faktyczny sposób użytkowania. W wyniku wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy powyższe postanowienie, jednakże na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia [...] roku sygn. akt [....] uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu I instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r. - nakładając obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2006 r. dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. M. i T. O. ponownie wnieśli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie. Stanowisko to zostało również potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., który wyrokiem z dnia [...] roku sygn. akt [...] oddalił skargę M. i T. O.. Z uwagi na to, że nakazany obowiązek nie został wykonany, została wydana decyzja z dnia [...] r., nr [....] nakazującą przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku. Od tej decyzji odwołali się M. i T. O. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze skutkiem pozytywnym. Organ drugiej instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ I instancji, realizując zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji uchylającej, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości daty zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. W związku z powyższym w dniu 11 maja 2009 roku organ I instancji zwrócił się do T. O. o podanie na piśmie lub osobiście daty zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. W dniu 27 maja 2009 roku skarżący wyjaśnił, że od czasu wybudowania budynku nie zmienił jego sposobu użytkowania motywując tym, że aby w nim zamieszkać należy go przebudować i przystosować typowo do celów mieszkalnych. Ponadto złożył pisemne oświadczenie, pouczony o odpowiedzialności na podstawie art. 247 K.k. § 1, iż nigdy nie zmieniał i nie korzystał z budynku jako budynku mieszkalnego. W świetle dotychczasowych ustaleń wyjaśnieniom tym organ I instancji nie dał wiary i w celu weryfikacji oświadczenia w dniu 20 lipca 2009 roku bez zawiadomienia podjęto próbę przeprowadzenia oględzin działki skarżących. Kontrolujący nie zostali wpuszczeni na teren posesji. Na powyższą okoliczność została jedynie sporządzona notatka służbowa oraz dokumentacja fotograficzną. Następna nieudana próba oględzin spornego budynku miała miejsce dnia 10 sierpnia 2009 roku, kiedy to strony, pomimo wcześniejszego powiadomienia o terminie, nie udostępniły pracownikom organu wnętrzna budynku. Kontynuując postępowanie organ zawiadomił o kontroli zaplanowanej na dzień 21 października 2009 roku. Również w tym przypadku kontrolujący nie zostali wpuszczeni na teren posesji. Organ I instancji w celu uzupełnienia materiału dowodowego pismem z dnia 18 listopada 2009 r. wystąpił do Urzędu Gminy w R. o udzielenie informacji dot. charakteru użytkowanego budynku. Wobec uniemożliwiania przeprowadzenia dowodu organ nadto złożył również wniosek do Prokuratury Rejonowej w P. na podstawie art. 304 K.p.k. w związku z art.91 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Następnie decyzją nr [....] z dnia [...] r. nałożono na strony obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego usytuowanego w R. przy ul. A. 1 wraz z orzeczeniem technicznym uwzględniający sposób użytkowania obiektu. W wyniku wniesionego odwołania organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego przeanalizowania akt sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. uchylono postanowienie nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego jako mieszkalny usytuowanego na działce w R. przy ul. A. 1. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożono na stronę obowiązek przedłożenia w organie oceny technicznej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce w R. przy ul. A. 1, w terminie do 31 sierpnia 2010 r. Po bezskutecznym upływie terminu do złożenia ww. dokumentów wszczęte zostało postępowanie zastępcze. W celu ustalenia kosztów wykonania zastępczego organ wystąpił do biur projektowych z prośbą o przedłożenie ofert cenowych wykonania oceny technicznej spornego budynku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku zobowiązano M. i T. O. do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego. Ponieważ nie wpłacono zaliczki wystosowane zostało upomnienie, a następnie wystawiono tytuł wykonawczy i wystąpiono z wnioskiem do Urzędu Skarbowego w P. o wszczęcie egzekucji należności pieniężnej określonej ww. wymienionym tytule wykonawczym w stosunku do zobowiązanych. Z akt sprawy wynika, że obecnie toczy się postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia 14 marca 2011 roku (doręczonym organowi dnia 16 marca 2011r.) T. O. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. ze skargą na przewlekłość postępowania prowadzonego od 2002 roku. W uzupełnieniu powyższego pisma skarżący wyjaśnił, że czuje się zastraszany i nękany przez organ, który prowadzi – w ocenie strony – fikcyjne postępowanie w oparciu o anonimowe zawiadomienie z dnia 21 października 2002r. T. O. pismem z dnia 8 czerwca 2011 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Nadto pismem z dnia 13 sierpnia 2011 roku skarżący wyjaśnił, że stan prawny jego budynku jest uregulowany od 1975 roku, kiedy to obiekt został wybudowany. Skarżący również oświadczył, że zmiany sposobu użytkowania spornego budynku nigdy nie dokonywał, gdyż zamieszkuje go od czasu wybudowania i odbioru. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że złożony charakter sprawy oraz postawa strony, charakteryzująca się brakiem woli współpracy w wyjaśnieniu istotnych okoliczności, w sposób istotny wpłynęły na tok postępowania uniemożliwiając jego zakończenie we wcześniejszym terminie. W ocenie organu składane przez stronę wyjaśnienia czy wnioski wielokrotnie musiały być ponownie precyzowane wobec zawartych w nich niejasnych i nieprecyzyjnych sformułowań co również wpłynęło na szybkość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., II S.A./Gd 3920/01, LEX nr 76109, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał zatem skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 K.p.a., bowiem pismem z dnia 14 marca 2011 roku (doręczonym organowi dnia 16 marca 2011r.) wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. ze skargą przewlekłość postępowania prowadzonego przed organ I instancji od 2002 roku. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a., to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Biorąc pod uwagę, iż skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego jest instytucją stosunkowo nową w systemie prawa zasadnym jawi się także odwołanie do dorobku orzecznictwa zapadłego na gruncie przepisów ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W orzecznictwie tym trafnie wskazano między innymi, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, publ. Lex nr 742744) oraz iż przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, będących w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością sądu (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. II S1/07, publ. Lex nr 269383). Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przyjąć trzeba, iż wbrew zarzutowi skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie pozostaje w przewlekłości. Objęte skargą postępowanie mające na celu zbadanie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny oraz ewentualnie do doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, dążąc do zbadania stanu faktycznego sprawy, w szczególności próbował ustalić obecny sposób użytkowania budynku skarżących. Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. obowiązkiem organu jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz ocena okoliczności w całokształcie zgromadzonych dowodów. Dokonując oceny zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie można w tej sprawie pominąć niezaprzeczalnych faktów, iż skarżący nie tylko nie ułatwiał, a wręcz utrudniał organowi prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Nie sposób nie dostrzec, że skarżący składał sprzeczne wyjaśnienia co do sposobu użytkowania spornego budynku. W szczególności w piśmie z dnia 26 września 2007 r. skierowanym do PINB skarżący wyjaśnił, że "od momentu oddania budynku do eksploatacji korzystamy z niego, jesteśmy tam zameldowani", następnie skarżący w dniu 27 maja 2009 roku wskazał na brak zmiany w sposobie użytkowania obiektu gospodarczego od momentu jego powstania. Natomiast w skardze strona powołała się na 36-letni okres użytkowania w celach mieszkalnych. Jednocześnie skarżący nie dopuszczał do oględzin tegoż obiektu (próby oględzin w dniach 10 sierpnia 2009 r. i 21 października 2009r.) uniemożliwiając pracownikom organu wejście do budynku. W tych okolicznościach nie dziwi, że organ miał zastrzeżenia co do prawdziwości twierdzeń skarżącego i dążył do niewątpliwego ustalenia stanu faktycznego celem wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W dalszej kolejności skarżący przyczynił się do przedłużenia postępowania nie czyniąc zadość obowiązkowi dostarczenia oceny technicznej obiektu nałożonego postanowieniem z [...]. Skutkiem bowiem niewykonania owego obowiązku było wszczęcie postępowania zastępczego, a więc wykonanie oceny technicznej na koszt strony zobowiązanej. Z tego właśnie powodu organ postanowieniem z dnia [...] roku zobowiązał stronę do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego. Z kolei konsekwencją nie uiszczenia żądanej zaliczki było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które - jak wynika z akt sprawy – nadal się toczy. Już tylko te działania strony miały wpływ na czas trwania postępowania przed organem I instancji i nie mogą prowadzić do obarczenia organu odpowiedzialnością za przewlekłość postępowania. Nie podlega dyskusji, że działania organu w niniejszej sprawie nie mają charakteru pozorowanego i są nakierowane bezpośrednio bądź pośrednio na zbadanie stanu faktycznego sprawy, którego niewątpliwe ustalenie jest warunkiem koniecznym do zbadania czy ewentualnie dokonane zmiany w sposobie użytkowania spornego budynku są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami. Uznać zatem należy, że organ podejmuje czynności nieodzowne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych właśnie powodów skargę należało uznać za bezzasadną, ponieważ skarżony organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. m.ch.