II SA/Łd 997/11

Dnia 8 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi L. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. W dniu 16 września 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynął wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., Rejon w S., w sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności z prawem budowlanym prac powodujących zmianę zagospodarowania działki [...] położonej w Z. przy ul. A oraz w sprawie przebudowy ogrodzenia w granicy pasa drogowego drogi krajowej Nr 12. W wyniku przeprowadzonych w dniu 7 października 2010 r. oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, że ww. nieruchomość została otoczona nowym ogrodzeniem. Od strony północnej i zachodniej postawiono ogrodzenie z płyt betonowych pełnych o wysokości 2,10 m, od strony południowej i zachodniej - wzdłuż drogi krajowej Nr 12 - zamontowano ogrodzenie z prefabrykowanych elementów betonowych, podmurówki i przęseł stalowych, ażurowych. Obecna podczas oględzin właścicielka nieruchomości L.B. nie przedłożyła zgłoszenia budowy ogrodzenia. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na L.B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej, mającej wyjaśnić wątpliwości dotyczące usytuowania przedmiotowego ogrodzenia działki, w terminie do dnia [...]. Obowiązek nie został wykonany. Powiatowy organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...], uchylił ww. postanowienie dowodowe, które zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. może być w każdym stadium postępowania zmienione, uzupełnione lub uchylone przez organ, który je wydał. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji uznając, że ogrodzenie od strony ul. A zrealizowane zostało w warunkach samowoli budowlanej, wszczął procedurę legalizacyjną i na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymienionych w tym przepisie dokumentów, w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia. Organ poinformował, że niewykonanie nałożonego obowiązku spowoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał L.B. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia od strony ul. A, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Odwołanie od ww. decyzji złożyła L.B., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 4 ustawy - Prawo budowlane oraz naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Odwołująca się podniosła, że organ I instancji nieprawidłowo zrezygnował z dokończenia procedury wynikającej z art. 81c ust. 4 ustawy. Ponadto zarzuciła organowi, że nie wyjaśnił, czy wykonane roboty nie były konserwacją, a także, czy płot jest posadowiony na tym samym miejscu, co poprzedni. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 7 października 2010 r. wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości, wzdłuż drogi krajowej Nr 12, wybudowano samowolnie ogrodzenie z prefabrykowanych elementów betonowych, podmurówki i przęseł stalowych, ażurowych. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 3 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W związku z tym, że budowa ogrodzenia objęta jest obowiązkiem zgłoszenia budowy właściwemu organowi, w przedmiotowej sprawie właściwie zastosowano art. 49b ustawy - Prawo budowlane. W myśl ust. 1 art. 49b ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei ust. 2 powołanego artykułu stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. Zatem zastosowanie sankcji wymienionych w art. 49b ust. 1 jest możliwe dopiero po wykluczeniu możliwości legalizacji zrealizowanej budowy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] wszczął w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia postępowanie legalizacyjne. Jednakże inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, wobec czego organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia od strony drogi krajowej. Organ odwoławczy podniósł także, że nie kwestionuje faktu usytuowania ogrodzenia w tym samym miejscu co poprzednie. Jednakże okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. Budowa ogrodzenia objęta jest obowiązkiem zgłoszenia budowy właściwemu organowi bez względu na to, czy nowe ogrodzenie usytuowane jest na miejscu poprzedniego czy w miejscu innym. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem strony, że dokonała jedynie konserwacji starego ogrodzenia. Przedmiotowa działka od strony drogi krajowej Nr 12 została otoczona ogrodzeniem z prefabrykowanych elementów betonowych, podmurówki i przęseł stalowych, ażurowych. Natomiast stare ogrodzenie wykonane było z siatki na słupkach metalowych. Nie można zatem mówić o konserwacji starego ogrodzenia, lecz o wybudowaniu nowego. Organ II instancji poinformował również, że działka [...] znajduje się na terenie, dla którego nie ma obecnie uchwalonego planu miejscowego. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyła L.B., domagając się jej uchylenia, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona stanęła na stanowisku, że dokonała wyłącznie konserwacji istniejącego ogrodzenia, co nie wymagało dokonania zgłoszenia. W jej ocenie, w związku z postępem technologicznym w produkcji szeroko pojętych materiałów budowlanych, wykonserwowane ogrodzenie nie będzie miało identycznego wyglądu, jak przed odnowieniem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie jest legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o nakazie rozbiórki ogrodzenia działki położonej przy ul. A w Z., oznaczonej [...], od strony ul. A, będącej drogą krajową. W stanie faktycznym istniejącym w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca zrealizowała na należącej do niej nieruchomości inwestycję polegającą na budowie ogrodzenia całej działki [...]. Nakaz rozbiórki dotyczył zaś wyłącznie części ogrodzenia usytuowanego od strony ul. A. W myśl art. 30 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg. Niewątpliwie w rozpoznawanej przez Sąd sprawie skarżąca, przystępując do realizacji inwestycji, nie dokonała uprzednio zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru przystąpienia do budowy nowego ogrodzenia. Z pisma Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 6 lipca 2011 r. wynika, że w rejestrach zgłoszeń Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa nie znaleziono dokumentów dotyczących zgłoszenia zamiaru realizacji takiej inwestycji. Faktu braku zgłoszenia nie kwestionuje również sama skarżąca. W myśl zaś art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego wszczęły procedurę przewidzianą w art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1/ dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2/ projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3)/ zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów wymaganych przepisem art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Z uwagi na brak reakcji inwestora, który nie złożył żadnego z wymaganych ww. postanowieniem dokumentów, organ miał obowiązek zastosować w sprawie art. 49b ust. 3, stanowiący, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Organ zobligowany był zatem nałożyć na inwestora nakaz rozbiórki ogrodzenia od strony drogi krajowej Nr 12, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Nie mogły przy tym przynieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu argumenty, jakoby nie wybudowała nowego ogrodzenia, a jedynie dokonała bieżącej konserwacji starego. Przez pojęcie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych jest kwestią ocenną, wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., II OSK 704/05). Tymczasem z zebranych w sprawie dowodów (w szczególności ze zdjęć wykonanych w 2007 r.) wynika, że stare ogrodzenie zbudowane było ze słupków metalowych i statki, nowe zaś wzniesiono z prefabrykowanych elementów betonowych, podmurówki i przęseł stalowych. Zatem w żadnym wypadku nie można mówić w niniejszej sprawie o bieżącej konserwacji starego ogrodzenia, bowiem zostało ono rozebrane i w jego miejsce postawiono nowe. Tak więc nie były to niewątpliwie prace mające na celu utrzymanie dotychczasowego ogrodzenia w dobrym stanie, bądź zmierzające do jego zabezpieczenia przed zużyciem bądź zniszczeniem. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje również kwestia, czy nowe ogrodzenie znajduje się dokładnie na miejscu starego. Okoliczność ta, niezależnie czy nowe ogrodzenie usytuowane jest w tym samym miejscu co poprzednie, czy też zostało przesunięte, nie zmienia faktu, że inwestycję zrealizowano bez dokonania zgłoszenia. W tej sytuacji podnoszona w skardze okoliczność, że organ I instancji uchylił już na etapie postępowania odwoławczego swoje postanowienie z dnia [...] o nałożeniu obowiązku przedstawienia oceny technicznej mającej wyjaśnić wątpliwości dotyczące usytuowania nowego ogrodzenia, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii jego legalności. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf