II SA/Wa 1204/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Teresa Zyglewska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi zamieszkałymi w lokalu osobami - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, - zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M. S. kwotę 457, - zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. F. S. "Przydziałem" z dnia [...] listopada 1961 r., uzyskał lokal mieszkalny w P. przy ul. [...], a do zamieszkiwania z nim zostali uprawnieni żona S. U. oraz synowie R., M. i M. S. W dniu [...] września 2008 r. M. S. (poprzednie nazwisko – S.) wystąpił z prośbą do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o uregulowanie stanu prawnego zajmowanego przez niego lokalu w P. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] października 2008 r. wyjaśniono skarżącemu, że nie jest on osobą uprawnioną do otrzymania decyzji o przydziale lokalu, bowiem nie figuruje w rejestrze świadczeniobiorców Zakładu Emerytalno –Rentowego MSWiA. Po wszczęciu postępowania, [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm.), nakazał opróżnienie lokalu mieszkalnego w P. przy ul. [...] przez M. S. wraz ze wszystkimi zamieszkałymi w lokalu osobami. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w myśl art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Z kolei według art. 88 ust. 1 ustawy, krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji Policji, został ściśle zawężony i wyczerpująco wymieniony. Natomiast art. 89 ustawy wymienia członków rodziny policjantów, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego (dzieci, rodziców policjanta i jego małżonka, będących na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające ) oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, której regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania lokali mieszkalnych w dyspozycji organów Policji, poza policjantami w służbie stałej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Natomiast skarżący M. S. nie pobierał renty rodzinnej po zmarłym ojcu F. S. i brak jest w aktach rentowych zaświadczenia szkolnego o kontynuacji nauki w dacie śmierci ojca, tj. [...] maja 1979 r. Zgodnie z obowiązującą w roku 1979 ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210 ze zm.), członkami uprawnionymi do renty rodzinnej byli: małżonek, dzieci, wnuki, rodzeństwo i rodzice, jeżeli spełniali warunki wymagane do uzyskania tej renty (art. 24 ust. 1). Z kolei art. 27 ust. 1 stanowił, że dzieci własne, przysposobione i pasierbowie mają prawo do renty rodzinnej, jeżeli nie przekroczyły 18 lat życia, a w razie uczęszczania do szkoły – 25 lat, albo jeśli stały się inwalidami I lub II grupy przed ukończeniem 18 lat życia lub w czasie uczęszczania do szkoły przed ukończeniem 25 lat. Skarżący (ur. [...] czerwca 1957 r.) w chwili śmierci ojca miał ukończone 21 lat i miałby uprawnienia do renty rodzinnej, gdyby uczęszczał do szkoły. Zatem zachodzi przesłanka z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji do wydania powyższej decyzji, bowiem skarżący nie posiadał i nie posiada uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym ojcu i w konsekwencji nie ma tytułu prawnego do zajmowania spornego lokalu. Ponadto skarżący nie posiada samodzielnego prawa do lokalu z zasobów resortu spraw wewnętrznych i administracji, jak również po śmierci ojca nie nabył prawa do przedmiotowego lokalu. Dalej podał, że możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji Policji, przez członka rodziny po śmierci np. emeryta policyjnego wyłącza możliwość stosowania instytucji wstąpienia w najem, uregulowanej w art. 691 k.c. W związku z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, przepisy ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji m.in. ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej, zaś w przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji przepisami odrębnymi jest rozdział 8 ustawy o Policji, a zatem jest ona odrębnie uregulowana. Skoro zatem skarżący zajmuje sporny lokal bez tytułu prawnego, to istnieje podstawa do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu i to ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w tym lokalu (ust. 4). W odwołaniu z dnia [...] lutego 2011 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podał, że decyzja przyznająca lokal jego ojcu nigdy nie została cofnięta, uchylona ani też zmieniona, zaś on sam figurował w tej decyzji. Ponadto nie wskazano, na jakiej podstawie sporny lokal pozostaje w dyspozycji organu, zaś z zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 1995 r., którym dysponuje, wynika, że "na karcie ewidencyjnej lokalu brak danych o sytuacji prawnej lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. po dniu [...] października 1962 roku", a pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. poinformowano skarżącego, iż "lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w P. nie figuruje w rejestrach policyjnych, jako mieszkanie będące w dyspozycji Policji". Niezależnie od powyższego, jest on w posiadaniu umowy najmu z dnia [...] listopada 1974 r., zawartej pomiędzy [...], a swoim ojcem, zaś po śmierci ojca partycypuje w opłatach za mieszkanie. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty przedstawione przez organ pierwszej instancji – podał, że lokal został przydzielony ojcu skarżącego, a on sam został wskazany, jako osoba mająca prawo w nim zamieszkać. Dodał ponadto, że treścią prawa dyspozycji z art. 90 ustawy jest uprawnienie dysponenta do każdorazowego przydzielania lokalu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 89 pkt 2 oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię i wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i ją poprzedzającej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Z kolei w myśl art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy, decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Natomiast zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), w stosunku do osób, o których mowa w wyżej wymienionym art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy, decyzje w sprawach opróżnienia lokali mieszkalnych wydaje kierownik jednostki organizacyjnej Policji, w którego dyspozycji pozostają te lokale. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Komendant Miejski Policji w dniu [...] listopada 1961 r. przydzielił sporny lokal w P. przy ul. [...] funkcjonariuszowi ówczesnej Milicji Obywatelskiej, nieżyjącemu już F. S. Nie budzi również wątpliwości fakt, że jego syn – M. S. (poprzednie nazwisko S.) został wprawdzie ujęty w powyższym "przydziale", lecz jedynie jako członek rodziny uwzględniany przy przydziale lokalu. Zatem z całą stanowczością stwierdzić należy, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do powyższego lokalu. Z tego mianowicie powodu, że nie jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym ojcu, a w myśl 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.), funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach (ust. 2). Z kolei z drugiej strony organ w żaden sposób nie uprawdopodobnił, i to mimo zarzutu zawartego w odwołaniu, jak i nie ustosunkował się do tego faktu w odpowiedzi na skargę, że jest organem uprawnionym do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie. Nie do końca bowiem przekonuje stwierdzenie, że treścią prawa dyspozycji z art. 90 ustawy jest uprawnienie dysponenta do każdorazowego przydzielania lokalu. W zasadzie jest ono na tyle ogólnikowe, że nic z niego nie wynika. Natomiast organ nie wykazał w jakikolwiek sposób swojej właściwości, bowiem – po pierwsze – skoro sporny lokal przydzielił Komendant Miejski Milicji Obywatelskiej w P., to należało wskazać z jakich powodów aktualnie decyzję w tym przedmiocie wydał Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Po drugie zaś nie wykazano w najmniejszym stopniu właściwości organu Policji w ogóle do wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ z zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 1995 r. wynika, że na "karcie ewidencyjnej lokalu brak danych o sytuacji prawnej lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. po dniu [...].10.1962 r.", zaś Naczelnik Wydziału Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w piśmie adresowanym do skarżącego, stwierdził wprost, że "lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w P. nie figuruje w rejestrach policyjnych jako mieszkanie będące w dyspozycji Policji. Dlatego też KWP [....] nie może posiadać dokumentu potwierdzającego przekazanie przedmiotowego mieszkania do Urzędu Miasta". Zatem w świetle powyższego, całkowicie dowolne i gołosłowne jest pismo tej samej komórki organizacyjnej KWP w [...], tj. Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], z dnia [...] września 2010 r., z którego wynika, że Komenda Wojewódzka Policji w [...] nie przekazała spornego lokalu do zasobów Miasta P. i w związku z tym organy Policji nadal posiadają dyspozycyjność do niego. Zatem raz jeszcze stwierdzić należy, że w świetle wykazanych powyżej sprzeczności, organ winien był tę kwestię dokładnie wyjaśnić i wykazać skarżącemu, w oparciu o posiadaną dokumentację, że lokal znajduje się w jego ewidencji. Tym bardziej, że zagadnienie to miało formę zarzutu w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Innymi słowy mówiąc, organ podejmując decyzję administracyjną jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zaś nie uczynił zadość powyższym zasadom, poprzestając na oświadczeniach niemających uzasadnienia w materiale źródłowym, i to przy opisanych powyżej wątpliwościach, to tym samym naruszył powyższe przepisy w sposób mogący mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w myśl art. 95 ust. 4 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Jednak rzeczą oczywistą jest, że dotyczy to tych osób, którzy spełniają nie tylko przesłankę "bez tytułu prawnego", lecz – jeśli zważy się na systematykę przepisu art. 95 ust. 4, a przede wszystkim na jego wykładnię leksykalną, gdzie nie ma żadnego odniesienia do treści art. 95 ust. 3 pkt 3 – również do osób spełniających warunki opróżnienia na podstawie wielu innych przesłanek, a opisanych szczegółowo w przepisach art. 95 ust. 1 pkt 1 – 4, ust. 2 pkt 1 – 9, ust. 3 pkt 1 – 2 i 3a. Skoro zatem tak, to dyspozycję art. 95 ust. 4 ustawy należy wypełnić treścią i przede wszystkim ustalić w postępowaniu administracyjnym zamieszkałe w lokalu osoby, a następnie wskazać je w decyzji, jako jej adresata, bowiem zobowiązuje się je do określonego zachowania, tj. do opróżnienia lokalu. Innymi słowy mówiąc, skoro decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego kształtuje skutki prawne wobec wszystkich zamieszkałych w nim osób, to rozstrzygnięcie musi być skierowane do każdej osoby zamieszkującej w tym lokalu, bowiem w przeciwnym razie jest to niezgodne z teorią podmiotowości prawnej osoby fizycznej i stanowisko takie jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 837/10). Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości i dokładnie je udokumentować, a nie bezkrytycznie formułować swoją tezę o dysponowaniu spornym lokalem mieszkalnym, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionym wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i zastrzeżeniami Sądu – czy jest właściwy do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, a jeżeli tak, to w dalszej kolejności ustalić zamieszkałe w nim osoby i po zbadaniu ich statusu, uwzględnić je ewentualnie w decyzji o opróżnieniu lokalu. Reasumując, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowane przepisy art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a) i c) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 212 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.