II SA/Rz 806/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych -skargę oddala- Decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") nakazał A.B. jako właścicielce i inwestorowi zamurowanie lub wypełnienie materiałem przepuszczającym światło, luksferami lub cegłą szklaną, istniejących otworów okiennych w 4 lukarnach, od strony działki ewid. nr [..]/2, znajdujących się w połaci dachu budynku mieszkalnego położonego na działkach ewidencyjnych nr [..]/2 i [..]/2 w miejscowości L. przy ul. S. [..] w terminie do dnia 31 maja 2011 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98 z późn.zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623; dalej: "p.b."). Organ I instancji ustalił, że na działkach nr [..]/2 i [..]/2 w L. przy ul. S. [..] znajduje się ukończony parterowy i nie podpiwniczony budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym i dachem wielospadowym z lukarnami. Długość budynku wynosi 17,4m, szerokość 12,5m, powierzchnia zabudowy 217m2, a odległość usytuowania od granicy z działką sąsiednią 0,2m. Na poziomie poddasza od granicy z działką nr [..]/2 w połaci dachowej znajdują się cztery lukarny (po dwie duże i małe), ściany natomiast nie zawierają otworów okiennych ani drzwiowych. Obiekt ten wzniesiono na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [..] sierpnia 1994 r., która określała wymiary zewnętrze budynku na 11,92m długości i 10,72 szerokości, powierzchnię zabudowy na 128m2, kubaturę na 657m3, odległość od granicy z działką sąsiednią 5,5m. Organ uznał, że budowę budynku zrealizowano w latach 1994-1995, na podstawie w/w pozwolenia na budowę i z tej przyczyny nie stanowi ona samowoli budowlanej. Same jednak roboty wykonano niezgodnie z określonymi w decyzji warunkami, ponieważ znacznie zmieniono parametry obiektu. Nie stanowi to zagrożenia dla życia lub zdrowia, jednak pogarsza warunki użytkowe działki nr [..]/2. W ocenie organu w sprawie nie było podstaw do zobowiązania inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, istniały natomiast podstawy do nakazania wykonania określonych robót, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ponieważ obiekt wzniesiono z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków wynikających z przepisów prawa. Odpowiednio do zapisów §12 ust. 1 rozporządzenia ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm.) odległość dachowych otworów okiennych powinna również wynosić 4m od granicy działki. W odwołaniu od decyzji W.S. domagała się jej uchylenia w całości, uznania budynku za samowolę budowlaną na podstawie zeznań wskazanych świadków, zobowiązanie A.B. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz naliczenie opłaty legalizacyjnej. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PWINB w [...]") decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r., nr [...] uchylił w całości decyzję PINB w [...] z dnia [..] stycznia 2011 r. i nakazał A.B. likwidację dwóch lukarn znajdujących się w niższej części połaci dachu budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [..]/2 i nr [...]/2, od strony działki nr [..]/2 w miejscowości L., natomiast ścianę budynku od strony działki nr [..]/2 nakazał wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku na całej wysokości ściany zewnętrznej lub zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI60 oraz wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI60, równolegle do połaci dachu, bezpośrednio pod pokryciem, które na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Równocześnie organ wyznaczył termin wykonania robót do dnia 30 października 2011 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4) i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie wyjaśniające w sprawie budynku mieszkalnego należącego do A.B. przeprowadzono w związku z interwencją W.S. Decyzją z dnia [..] listopada 2007 r. PINB w [..] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, jednak PWINB w [...] uznając, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę decyzją z dnia [..] kwietnia 2008 r., nr [...], uchylił decyzję PINB w [...] przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z dnia [..] kwietnia 2009 r. PINB w [..] nałożył na A.B. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanego zakresu robót budowlanych przy budynku mieszkalnym położonym na działkach nr [..]/2 i nr [..]/2 oraz zamurowania lub wypełnienia materiałem przepuszczającym światło istniejących otworów okiennych w czterech lukarnach znajdujących się w połaci dachowej od strony działki nr [..]/2. Roboty te miały na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Organ określił termin wykonania obowiązku. PWINB w [..] decyzją z dnia [..] sierpnia 2009 r., nr [..] ponownie uchylił decyzję PINB w [...] uznając, że nakazany obowiązek nie doprowadzi budynku mieszkalnego usytuowanego w odległości 0,2 m od granicy sąsiedniej działki do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [..] marca 2010 r. PINB w [...] nałożył na A.B. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [..] maja 2010 r. ekspertyzy technicznej budynku, a decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe uznając, że doszło do naruszenia warunków technicznych w kwestii usytuowania budynku, jednak nie stwarza ono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. Organ ten stwierdził też brak podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy obiekt nie stanowi samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [..] listopada 2010 r., nr [..], PWINB w [..] uchylił powyższą decyzję uznając, że obiekt będący przedmiotem postępowania wybudowany z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i usytuowany w odległości 0,2 m od działki sąsiedniej powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych działki nr [..]/2 przez ograniczenie możliwości jej zabudowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w [..] orzekł powołaną na wstępie decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r. W ocenie PWINB w [...] zeznania świadków nie mogą przesądzić o zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu jako samowoli budowlanej, ponieważ istnieje pozwolenie na jego budowę. Na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe żądania zawarte w odwołaniu. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie było jednak prawidłowe, ponieważ zamurowanie lub wypełnienie materiałem przepuszczającym światło istniejących otworów okiennych w czterech lukarnach od strony działki nr [..]/2 nie doprowadziłoby obiektu do stanu zgodnego z prawem i nie wyeliminuje pogorszonych warunków użytkowych działki nr [..]/2. Stanowisko PINB w [..] dotyczące istotnych odstępstw uznano za błędne, podobnie jak ocenę tego organu o braku konieczności wykonania ściany oddzielenia pożarowego i nie powodowania przez budynek utrudnień w zabudowie sąsiedniej działki. Z pozwolenia na budowę wynika, że budynek o wym. 11,92m x 10,72m powinien być usytuowany w odległości 5,5m od granicy z działką nr [..]/2, wybudowany według projektu typowego W-0126. W latach 1994 - 1996 powstał natomiast budynek mieszkalny o wym. 17,4m x 12,5m w odległości 0,2 m od granicy z działką [..]/2, czyli w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia oraz od warunków określonych w przepisach, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4) p.b. Z uwagi jednak na treść art. 51 ust. 7 p.b., a więc sytuację robót już wykonanych, należało ocenić ustalony stan faktyczny zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 p.b. Przepisy te określają, jakie obowiązki można nałożyć na inwestora. PWINB w [...] wskazał na naruszenie §12 ust. 1 w/w rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., który dla budynków mieszkalnych i gospodarczych wymagał zachowania odległości 4 m od granicy działki, możliwej do zmniejszenia do 3m, jeżeli ściana od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Z tego względu pozostawienie budynku inwestora w stanie będącym skutkiem wykonania decyzji organu I instancji spowoduje znaczne ograniczenie możliwości zabudowy działki nr [..]/2, przy której w zakresie wymogów ochrony pożarowej będą musiały być uwzględnione przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 z 2002 r. z późn. zm). Właściciel działki nr [..]/2 będzie mógł ją zabudować w sposób swobodny, gdy budynek A.B. będzie posiadał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, co wynika z §271 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wykonana ściana oddzielenia przeciwpożarowego o parametrach określonych w sentencji decyzji wyeliminuje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych działki nr [..]/2. Z rozstrzygnięciem ty nie zgodziła się W.S. Zaskarżając decyzję PWINB w [..] w całości wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, nakazania A.B. zlikwidowania dwóch lukarn znajdujących się w niższej części dachu budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [..]/2 i nr [..]/2 od strony działki nr [..]/2, w miejscowości L., a także wykonania zabezpieczenia przeciwpożarowego ściany domu mieszkalnego od strony działki nr [..]/2 w terminie do 30 października 2011 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła nieprzestrzeganie przez organy I i II instancji przepisów prawa budowlanego, błędne przyjęcie, że zeznania świadków nie mogą przesądzać o zakwalifikowaniu obiektu jako samowoli budowlanej, błędne przyjęcie, że obiekt nie stanowi samowoli budowlanej i przez to nie naliczenie opłaty legalizacyjnej obliczonej na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3), art. 49 ust. 2 w zw. z art.59f ust.1 p.b. Zażądała doprecyzowania punktu II-1 decyzji PWNIB w [..] dotyczącego sposobu likwidacji 2 lukarn przez dodanie, że ich likwidacja ma nastąpić do poziomu połaci dachowej oraz podania sposobu likwidacji dwóch naświetleń położonych w odległości 2,2m od granicy działki nr [..]/2, a także zmiany punktu II-2 decyzji tak, aby warstwa izolacyjna przeciwpożarowa nie przekraczała grubości 20 cm od lica budynku, ponieważ do granicy działki pozostaje jedynie 0,2m. Warstwa izolacyjna o grubości 30cm wkraczałaby na działkę W. i S.S. Skarżąca stoi na stanowisku, że budynek wybudowany przez A.B. na działkach nr [..]/2 i [..]/2 stanowi w całości samowolę budowlaną. Podkreśla, że PINB w [...] wydawał w sprawie kolejno decyzje o numerze [..] z dnia: [..] listopada 2007 r., [..] kwietnia 2008 r., [..] kwietnia 2009 r., [..] sierpnia 2009 r., [..] lipca 2009 r., [..] listopada 2010 r., [..] stycznia 2011 r., przy czym wszystkie były uchylane w całości przez PWINB w [...], co świadczy o rażącym naruszeniu przez PINB w [...] przepisów prawa budowlanego. Wskazała również na różnice w budynku wynikające z treści decyzji o pozwoleniu na budowę, a rzeczywiście zrealizowaną inwestycją. Ponownie powołała się na treść zeznań świadków, z których ma wynikać, że budynek wzniesiono przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę PWINB w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga W.S. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęta nią decyzja nie narusza przepisów prawa dających podstawę do uchylenia decyzji. Skarżona decyzja zapadła w stanie prawnym, który został ustalony przez organy w sposób spełniający wymogi prawa. W ocenie Sądu może on stanowić podstawę faktyczną orzekania. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotnymi elementami stanu faktycznego są następujące okoliczności. Na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 1994 r. A.B. wybudowała w latach 1995-96 budynek mieszkalny, w sposób odbiegający od warunków ustalonych w pozwoleniu. Odstępstwo dotyczyło usytuowania budynku położonego na działkach nr [..]/2 i [..]/2 w stosunku do działki oznaczonej nr [..]/2 znajdujących się w miejscowości L. oraz zmiany warunków (powierzchni) budynku. W związku z tymi odstępstwami prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, w ramach którego zapadła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] stycznia 2011 r. nakazująca A.B. wykonanie określonych robót celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W wyniku złożonego od niej odwołania W.S. PWINB w [..] w dniu [..] czerwca 2011 r. wydał decyzję będącą przedmiotem skargi. Decyzja ta odpowiada przepisom prawa, zatem skarga nie może być uwzględniona. Przede wszystkim nietrafny jest zarzut skargi wskazujący na nieprzestrzeganie przez organy przepisów prawa budowlanego. W toczącym się postępowaniu organy stosują przepisy tego prawa prowadząc procedurę legalizacyjną w zakresie robót stanowiących odstępstwo od pozwolenia na budowę. Obowiązujące prawo regulując samowolę budowlaną przyjmuje dwa sposoby jej popełnienia. Art. 48 p.b. stanowi o obiekcie budowlanym lub jego części wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei art. 50 i art. 51 tej ustawy regulują samowole polegające na wykonaniu innych robót niż wskazane w art. 48 p.b., a więc w warunkach istniejącego pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest ustalenie, że uczestniczka A.B. uzyskała w 1994 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Decyzja taka znajduje się w aktach sprawy (t. 1 akt pierwszo-instancyjnych). Decyzja ta nie została uchylona w trybie nadzorczym, a więc funkcjonuje w obrocie prawnym ze wszystkimi konsekwencjami, na które wskazuje PWINB w [...] w uzasadnieniu decyzji objętej skargą. Z tego powodu nie można przyjąć za trafny poglądu skargi wskazującego na samowolne wykonanie objętego skargą budynku. Dla oceny tej kwestii bez znaczenia jest, kiedy rozpoczęto roboty budowlane, a więc, czy zgodnie z przepisami prawa oraz ich oceną przez świadków. Wobec istniejących dokumentów zeznania świadków nie mogą dowodzić faktów innych niż te, które wnikają z treści dokumentu urzędowego, a takim jest pozwolenie na budowę. Na ten aspekt sprawy zwraca uwagę decyzja odwoławcza i czyni to w sposób odpowiadający prawu. Nietrafny jest zarzut skargi wskazujący na konieczność stosowania ar. 49 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 w związku z art. 59 f ust. 1 p.b. Wskazane w skardze przepisy mają zastosowanie do sytuacji określonej w dyspozycji art. 48 ust. 1 p.b., a więc obiektu budowlanego lub jego części wybudowanych bez pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie ta sytuacja nie występuje, bo uczestniczka A.B. uzyskała pozwolenie na budowę, tylko dokonała samowoli polegającej na odstąpieniu do warunków w nim określonych. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji przyjmuje, że obowiązki w niej nałożone pozostają w zgodzie z przepisami prawa. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. taki obowiązek wynika przy legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązek sprowadza się do takiego zabezpieczenia przeciwpożarowego wykonanego budynku aby korzystanie z niego nie zagrażało życiu lub zdrowiu. Po drugie, przyjęty przez PWINB w [...] sposób legalizacji zabezpiecza interes skarżącej, gdyż daje gwarancję przyszłego zagospodarowania działki w sposób spełniający warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., a więc możliwość zabudowy działki skarżącej w sposób prawem przewidziany. W tych warunkach mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.