I OSK 814/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Op 437/11 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania podania w sprawie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Op 437/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przekazania podania w sprawie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. R., pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.-K. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej z uwagi na straty poniesione wskutek powodzi, bowiem zalany został jego dom rodzinny położony w K.-K. przy ul. [...]. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.-K., działając z upoważnienia Prezydenta K.-K., decyzją z dnia [...] września 2010 r., orzekł o odmowie przyznania J. R. zasiłku celowego przeznaczonego dla osób i rodzin, które poniosły straty w gospodarstwie domowym w wyniku powodzi w maju – czerwcu 2010 r. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że zalaniu uległ budynek w K.-K. przy ul. [...], gdzie wnioskodawca jest zameldowany na stałe, jednak z wywiadu środowiskowego wynikało, że jego centrum życiowe od dziesięciu lat znajduje się w Z. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji J. R. wniósł odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] października 2010 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.-K. wydał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], przekazujące sprawę strony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 65 § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Kolegium podkreśliło, że przepis ten w przedstawionym brzmieniu obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Dlatego dokonując oceny zaskarżonego postanowienia przekazującego sprawę J. R. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że akt ten wydany został z rażącym naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a.. W dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. w dniu [...] kwietnia 2011 r., brak było bowiem podstaw prawnych do wydania postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., gdyż od [...] kwietnia 2011 r. przywołany przepis przewiduje inną formę przekazania podania, czyli wydanie zawiadomienia a nie zaskarżalnego postanowienia. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w całości albo w części, gdyż wadliwe zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. nie oznaczało, że postępowanie z wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2010 r. stało się bezprzedmiotowe. Z przedstawionym wyżej rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się J. R., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, żądając uchylenia rozstrzygnięć organów administracji publicznej z powodu rażącego naruszenia art. 21 § 1 k.p.a. oraz art. 65 § 1 k.p.a. Skargę uzasadnił złym stanem nieruchomości spowodowanym przez powódź, jak również brakiem środków finansowych umożliwiających przeprowadzenie choćby drobnych remontów i napraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w podanym wyżej zakresie, lecz zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania postanowienia incydentalnego (wpadkowego) przez organ I instancji w toku jego postępowania. Wydając dnia [...] kwietnia 2011 r. postanowienie o przekazaniu sprawy innemu organowi, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.-K. przywołał jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 65 § 1 k.p.a. Z dniem [...] kwietnia 2011 r. brzmienie przywołanego przepisu jest następujące: "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie". Oznacza to, że organ administracji publicznej, który po tym dniu uznał się za niewłaściwy, nie wydaje zaskarżalnego postanowienia o przekazaniu podania organowi właściwemu, lecz zawiadamia na piśmie wnoszącego podanie o tym, że przekazał jego podanie organowi właściwemu. Surogatem ograniczenia ochrony prawnej, służącej w dotychczasowym stanie prawnym wnoszącemu podanie jest wymaganie, aby zawiadomienie o przekazaniu zawierało uzasadnienie. Pismem z dnia [...] maja 2011 r., zawierającym wskazanie podstawy prawnej (art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2009 r. Nr 1362 ze zm.), jak i uzasadnienie zajętego stanowiska, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.-K. zawiadomił J. R., że sprawa przyznania pomocy finansowej w związku ze szkodami poniesionymi na skutek powodzi w maju 2010 r. została przekazana do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z.. Mając powyższe na uwadze Sąd stanął na stanowisku, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia o przekazaniu podania innemu organowi, wydane po przedstawionej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, nie naruszało treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 144 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym stosuje się przepisy dotyczące odwołań, w tym między innymi art. 138 k.p.a., lecz stosowanie to jest "odpowiednie", co oznacza, że należy uwzględnić cechy właściwe zażaleniu i postępowaniu zażaleniowemu. W opinii Sądu, przy rozpoznawaniu zażalenia przez organ odwoławczy w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia innego niż przewiduje to art. 138 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy trafnie uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji, skoro brak było podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Sąd zauważył, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 2011 r. organ I instancji uczynił zadość normie art. 65 § 1 k.p.a. W związku z zarzutami skargi Sąd wskazał, iż nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Stąd nie mogło odnieść skutku żądanie skarżącego o rozpatrzenie wniosku o przyznanie konkretnego świadczenia z pomocy społecznej, skoro sąd administracyjny w zakresie swojej kompetencji kontroluje jedynie legalność wydanego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył działający z profesjonalnym pełnomocnikiem J. R., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 138 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, albowiem w sprawie niniejszej brak było jakichkolwiek podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że postępowanie niniejsze było prowadzone przez właściwy organ administracyjny, ponieważ to właśnie w K.-K. mieści się centrum życiowe skarżącego. Autor skargi kasacyjnej podał dalej, wskazując na podstawy skargi kasacyjnej, iż Naczelny Sąd Administracyjny winien wypowiedzieć się przedmiocie interpretacji art. 138 k.p.a. albowiem skoro w K.-K. mieści się centrum życiowe skarżącego, tam też znajduje się jego budynek, który został zalany, to zupełnie nieuzasadnionym było uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Z., skoro centrum życiowe skarżącego mieściło się w K.-K.. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Autor skargi kasacyjnej podnosi w jej podstawie zarzut naruszenia prawa materialnego, nie wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na gruncie którego winien on być wniesiony, a także określając zakres tego naruszenia w sposób wskazujący ogólnie na "naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 138 § 1 k.p.a. (w uzasadnieniu wskazany jako "art. 1138 k.p.a.") przez jego błędną wykładnię". W ramach konkretyzacji tego zarzutu nie określa, w jaki sposób wyrażenie "w szczególności" wyznacza relację między podniesionymi w podstawie skargi kasacyjnej naruszeniami ogólnymi i szczegółowymi. Nie wyjaśnia też w jakim znaczeniu przyznaje przepisowi art. 138 § 1 k.p.a. status przepisu prawa materialnego w ramach sądowej kontroli działań administracji. Ponadto, i to jest uchybienie najbardziej istotne, wskazując na błędną wykładnię tego przepisu, nie wyjaśnia rodzaju tego naruszenia. W przypadku bowiem podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni jego przepisu, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, wskazując alternatywnie na nieprawidłowy wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami lub też na nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji autora skargi kasacyjnej, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni. W niniejszej skardze kasacyjnej żaden z powyższych aspektów nie jest wskazany. Nie jest w szczególności w żaden sposób określony sposób, w jaki, w ramach orzekania przez Sąd I instancji, mógłby zostać naruszony w postaci jego błędnej wykładni, art. 138 § 1 k.p.a., zwłaszcza, że w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie została wskazana jednostka redakcyjna art. 138 § 1 k.p.a., a w niektórych miejscach skargi nie jest wskazany nawet odpowiedni § tego przepisu. Wszystkie powyższe uchybienia nie czynią rozpoznania skargi kasacyjnym niemożliwym, wpływając co najwyżej na poprawność odczytania argumentacji i intencji jej autora. Zwłaszcza że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał on, niejako niezależnie od określonej wcześniej jej podstawy, na niesłuszność zaskarżanego wyroku, nie wiążąc z tym jakiegokolwiek kontekstu aksjologicznego, który mieściłby się w ramach kontroli kasacyjnej wyroku, przedmiotem którego jest kontrola zgodności z prawem (legalności) działania administracji. Nie stanowi bowiem takiego powiązania wskazanie na niesłuszność z powodu braku rozpoznania istoty sporu. Niejako na marginesie treści skargi kasacyjnej, w której powyższa kwestia, stanowiąca istotę orzekania przez Sąd I instancji, mimo podniesienia konieczności zbadania sposobu zastosowania art. 138 k.p.a., nie została poruszona bezpośrednio, należy wskazać, iż Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy na gruncie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji. Skład Orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 marca 2010 r. (I OSK 686/09), iż formuła odpowiedniego stosowania prawa odnośnie do zastosowania regulacji art. 138 k.p.a. do orzekania w przedmiocie zażalenia na postanowienie może oznaczać zasadność uchylenia postanowienia bez uwzględnienia konsekwencji normatywnej w postaci umorzenia postępowania administracyjnego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy postanowienie ma charakter incydentalny, a jego wadliwość nie wiąże się z bezprzedmiotowością całego postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem strony, które prowadzone winno być przy zastosowaniu innego rozwiązania proceduralnego, wynikającego ze zmiany treści przepisu (którym w niniejszej sprawie jest art. 65 § 1 k.p.a.). Autor skargi kasacyjnej koncentruje się natomiast na argumentach związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w kontekście określenia miejsca aktywności życiowej skarżącego, co ma w jego ocenie przesądzać, że samo przekazanie sprawy przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K.-K. sprawy skarżącego Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Z. w świetle miejsca tej aktywności jest niezgodne z prawem. Zarzut ten jest, niezależnie od powyższych uchybień formalnych i argumentacyjnych, zarzutem nietrafnym, po pierwsze dlatego, że nie ma związku z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a., natomiast po drugie, ponieważ Sąd I instancji, kontrolując zaskarżone postanowienie, nie odnosił się do kwestii miejsca aktywności życiowej skarżącego. Jednoznacznie wskazał bowiem (s. 4 uzasadnienia wyroku), iż nie odnosił się do merytorycznego rozstrzygnięcia (przekazania), lecz do proceduralnej prawidłowości wydania postanowienia incydentalnego. Ocenił więc zaskarżone postanowienie SKO w kontekście dostrzeżenia przez organ odwoławczy uchybienia organu I instancji w postaci zastosowania rozwiązania na gruncie nieobowiązującego już brzmienia art. 65 § 1 k.p.a. W dacie podejmowania postanowienia pierwszoinstancyjnego, uchylonego przez organ odwoławczy, droga wydania postanowienia o przekazaniu sprawy organowi właściwemu, na które to postanowienie służyło zażalenie, została zastąpiona (od dnia [...] kwietnia 2011 r.) drogą niezwłocznego przekazania przez organ uznający się za niewłaściwy sprawy organowi właściwemu przy jednoczesnym zawiadomieniu na piśmie wnoszącego podanie o tym przekazaniu. Dostrzegł to zresztą organ I instancji, gdy już po wydaniu tego postanowienia a przed wydaniem decyzji odwoławczej, zastosował drogę przewidzianą w aktualnym brzmieniu art. 65 § 1 k.p.a., zawiadamiając pismem z dnia [...] maja 2011 r. skarżącego o przekazaniu sprawy organowi właściwemu. W tym zakresie trafny jest zaskarżony wyrok Sądu I instancji, akceptujący rozwiązanie zastosowane przez organ odwoławczy. Biorąc zatem pod uwagę treść podstaw i argumentacji skargi kasacyjnej oraz konstrukcję związania granicami skargi kasacyjnej, której zarzuty okazały się w pełni nietrafnymi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.