II SA/Rz 617/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego [...] Parku Narodowego kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [..] stycznia 2011 r. Starosta B., działając w imieniu Skarbu Państwa, wystąpił do Wójta Gminy L. o zatwierdzenie podziału szeregu wymienionych działek, w tym działki nr [x]/6 położonej w U.D. Potrzebę zatwierdzenia podziału Starosta uzasadnił podejmowanymi działaniami na rzecz zaspokojenia roszczeń do części wymienionych we wniosku nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r., nr 4, poz. 24, ze zm.). O wszczęciu postępowania zawiadomiono wnioskodawcę oraz [...] Park Narodowy w [...]. Decyzją z dnia [..] marca 2011 r., nr [...] Wójt Gminy L. uwzględniając wniosek zatwierdził podział działki nr [x]/6 o pow. 25,9166ha, położonej w obrębie ewidencyjnym U.G., objętej Księgą Wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w U.D. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 95 pkt 4) i art. 96 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."), §10 i §14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r., nr 268, poz. 2663) oraz art. 138 §1 pkt 3) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."). Z uzasadnienia decyzji wynika, że mapa z projektem podziału nieruchomości została sporządzona przez uprawnioną osobę i przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w U.D. w dniu [..] grudnia 2010 r. Świadczy to w ocenie organu o jej zgodność z zasadami wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych. Ponadto dokumentacja spełnia wymogi wynikające z §10 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Wójt przywołał również treść przepisu art. 95 pkt 4) u.g.n. z którego wynika, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Od decyzji tej w imieniu Skarbu Państwa odwołanie wniósł [...] Park Narodowy w [...] zarzucając m.in. naruszenie przepisów art. 101 i n. u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. z 2005 r., nr 86, poz. 736) przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów art. 2 w zw. z art. 1 pkt 5) ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2001 r., nr 97, poz. 1051 ze zm.) przez podjęcie czynności zmierzających bezpośrednio do dokonania przekształceń własnościowych na terenie zasobów przyrodniczych parku narodowego, jako strategicznego zasobu naturalnego kraju. Odwołujący nie zgodził się, że osobom uprawnionym do nabycia mieszkania na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. przysługuje roszczenie do części nieruchomości, o którym mowa w art. 95 pkt 4) u.g.n. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. stwarza jedynie uprawnienie do ubiegania się o wykup mieszkania, na który Dyrektor [...] Parku Narodowego nie wyrażał i nie wyraża zgody w części będącej przedmiotem podziału, w rozumieniu art. 19 pkt 3) u.g.n. Tymczasem podziału dokonano w celu wygaszenia trwałego zarządu [...] Parku Narodowego. Odwołujący podkreślił, że ograniczenia w zbywaniu nieruchomości położonych na terenie parków narodowych są podyktowane ochroną zasobów przyrody. Zarzucono również, że do wniosku nie dołączono wszystkich wymaganych dokumentów, a decyzja nie spełnia wymagań art. 107 §3 k.p.a. Decyzją z dnia [..] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 17 pkt 1), art. 138 §1 pkt 3) w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 u.g.n. Kolegium uznało, że odwołujący nie posiada legitymacji procesowej, a przez to statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220, z późn.zm.) wynika, że park narodowy jest państwową jednostką budżetową i zarządza nim dyrektor parku. Natomiast odwołujący zarządza nieruchomością składającą się z działki nr [x]/6, stanowiącą własność Skarbu Państwa, za zasadzie trwałego zarządu, przy czym wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości złożył Starosta B. Przytaczając treść przepisu art. 11 ust. 1 u.g.n. Kolegium podało, że zasadniczo organem właściwym w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa jest Starosta. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych SKO w [...] stwierdziło, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty. Poza nimi stroną postępowania mogą być również podmioty, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, jeżeli wykażą swój interes prawny. W ocenie organu trwały zarząd nie należy do żadnej z wymienionych kategorii. Stanowi on prawną formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną i ogranicza się do korzystania z niej. Odwołujący nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny. Brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy, na podstawie której [...] Park Narodowy mógłby żądać ochrony prawnej. Przedmiotowy podział nieruchomości nie wpłynie na zakres uprawnień trwałego zarządcy, a zagadnienia dalszego sposobu wykorzystania nieruchomości wykraczają poza granice prowadzonego postępowania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się [...] Park Narodowy reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego. Wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, skarżący podniósł szereg zarzutów związanych ze swoją legitymacją procesową jako trwałego zarządcy i statusu strony w postępowaniu administracyjnym, odnoszących się do błędnej wykładni i niezastosowania przepisu art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącego interes prawny po jego stronie wynika z przepisów ustawy o ochronie przyrody, która nakłada na Dyrektora Parku Narodowego szereg obowiązków z zakresu ochrony przyrody (art. 101 ust. 1 w zw. z art. 2-3 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy), a także z ustawy o gospodarce nieruchomościami i kodeksu cywilnego o użytkowaniu, z których wynikają uprawnienia i obowiązki trwałego zarządcy. Dokonany podział ma na celu zaspokojenie roszczeń osób trzecich, w rozumieniu art. 95 pkt 4) u.g.n. i prowadzi bezpośrednio do zmian własnościowych w zakresie wydzielonych części nieruchomości oraz wygaszenia trwałego zarządu Parku Narodowego. Tymczasem Dyrektor Parku na jego terenie realizuje zadania z zakresu ochrony przyrody i nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, kto stanie się właścicielem wydzielonych części nieruchomości. Źródłem interesu prawnego są również m.in. przepisy art. 50 u.g.n. w zw. z art. 252 kodeksu cywilnego, skoro do trwałego zarządu stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu. Skarżący zarzuca też naruszenie przepisów art. 43 i n. oraz art. 60 ust. 2a) u.g.n. przez uznanie, że istnieje kilka typów trwałego zarządu różniących się co do treści uprawnień trwałych zarządców, podczas gdy treść tego prawa przyznaje trwałym zarządom jednakowe kompetencje w stosunku do zarządzanych nieruchomości. Przepis art. 43 ust. 2 pkt 3) u.g.n. wymienia te kompetencje jedynie w sposób przykładowy, zatem mogą one również obejmować te wymienione w art. 60 ust 2a) u.g.n. Mając to na względzie skarżący zasadniczo zarzuca naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie i przyjęcie braku interesu prawnego po stronie [...] Parku Narodowego w postępowaniu o podział nieruchomości oddanych mu w trwały zarząd. Skutkiem przyjętego przez SKO w [...] stanowiska było zaniechanie kontroli wydanej przez Wójta Gminy L. decyzji naruszającej przepisy art. 95 pkt 4) u.g.n. i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. przez uznanie, że osobom uprawnionym do nabycia mieszkania w rozumieniu art. 10 ust.1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. przysługuje roszczenie do części nieruchomości, o którym mowa w art. 95 pkt 4) u.g.n. uzasadniającym podział nieruchomości. W ocenie skarżącego Starosta B. reprezentuje odmienny od skarżącego interes prawny, pomimo że również działa w imieniu Skarbu Państwa. Nie uwzględniając tej okoliczności i odmawiając dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu Kolegium naruszyło przepisy art.6 - art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i n. ustawy z dnia 7 lipca 2001 r., a także art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a Stanowisko [...] Parku Narodowego powinno zatem zostać uwzględnione w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko co do braku statusu strony w przedmiotowym postępowaniu po stronie skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga [...] Parku Narodowego zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny ustalony w postępowaniu przed organami administracji spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa. Między stronami ustalone fakty nie są sporne. Dla rozpoznania skargi istotne jest ustalenie odnoszące się do faktu posiadania przez [...] Park Narodowy trwałego zarządu w stosunku do działki nr [x]/6 położonej w U.G., stanowiącej własność Skarbu Państwa. Drugą istotną okolicznością jest wszczęcie w stosunku do tej działki postępowania podziałowego z wniosku Starosty Powiatu B. i wydanie przez Wójta Gminy L. decyzji dokonującej podziału tej działki, która stała się podstawą wszczęcia postępowania odwoławczego, zakończonego decyzją SKO w [...] z dnia [..] maja 2011 r., [...] umarzającą postępowanie odwoławcze. Wskazane ustalenia jako istotne i wystarczające mogą stanowić podstawę faktyczną orzekania sądowoadministracyjnego. SKO w [...] umarzając postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania [...] Parku Narodowego wyszło z założenia, że ten podmiot nie ma czynnej legitymacji procesowej, zatem nie mógł skutecznie złożyć odwołania. W ocenie organu odwoławczego strona odwołująca nie może wykazać interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Analizując przepisy prawa i stan faktyczny sprawy SKO w [...] doszło do przekonania, że [...] Park Narodowy jako trwały zarządca działki objętej postępowaniem podziałowym nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Nieruchomości Skarbu Państwa będące w dyspozycji państwowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, a więc oddane im w trwały zarząd, nie mogą być przedmiotem skutecznych czynności w postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawodawca wyraźnie nie wskazał w tym zakresie wyjątku. Takim rozwiązaniem szczególnym jest treść art. 60 ust. 2a u.g.n., który wskazuje, że jednostki organizacyjne wskazane w art. 60 ust. 1 tej ustawy, w ramach wykonywanego trwałego zarządu mogą podejmować czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych. W odniesieniu do pozostałych przypadków trwałego zarządu brak takich regulacji, zatem podmioty wykonujące taki zarząd nie mogą samoistnie działać w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa. Z tego powodu [..] Park Narodowy nie ma legitymacji do złożenia odwołania, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej to organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest Starosta. Z taką argumentacją Sąd nie może się zgodzić. Trafnie zauważa skarga, że trwały zarząd, jako administracyjnoprawny sposób władania nieruchomością stwarza po stronie jednostki organizacyjnej uprawnienie do korzystania z nieruchomości. Art. 43 ust. 2 u.g.n. wskazuje w sposób przykładowy uprawnienia, które wiążą się z wykonywaniem zarządu. Zdaniem Sądu pośród tych uprawnień mieści się prawo do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, w sprawie która dotyczy nieruchomości oddanej w zarząd. Stanowisko takie wynika z istoty zarządu, który ma umożliwiać jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej korzystanie z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Przy takim celu zarządu trudno byłoby przyjąć zapatrywanie, że jednostka posiadająca zarząd nie może skutecznie podejmować działań w stosunku do zarządzanego przedmiotu. Gdyby tak było to nie mogła by prowadzić działalności określonej przepisami prawa, a to przeczyłoby istocie trwałego zarządu, skoro z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 151, z 2009 r., poz. 1220 ze zm.) wynika, że nieruchomości Skarbu Państwa położone w granicach parku narodowego zostają oddane w trwały zarząd parku jeżeli służą realizacji jego celów. Bez wątpienia podział nieruchomości będących w trwałym zarządzie parku może mieć wpływ na warunki ochrony przyrody, walory krajobrazowe itp., a to w ocenie Sądu wystarcza, by dyrektor parku narodowego był traktowany jako podmiot legitymowany do działania w zakresie mienia oddanego w trwały zarząd. Taki wniosek wynika wprost z art. 102 ustawy o ochronie przyrody. Skoro dyrektor reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie zarządzanego mienia parku, to tym bardziej jest legitymowany do wystąpienia w postępowaniu administracyjnym. W kontekście tych uwag nietrafne jest stanowisko SKO w [...], które jako jedyny podmiot do reprezentowania Skarbu Państwa co do nieruchomości będących jego własnością wskazuje starostę, jeżeli nic innego nie wynika z art. 60 i art. 60a u.g.n. Z treści art. 102 ust. 1 wynika teza przeciwna do przyjętej w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Słusznie wskazuje SKO w [...], że interes prawny ma wynikać z prawa materialnego. Dla parku narodowego ten interes ma swoje źródło w art. 43 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 3 i art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Sąd nie podziela zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, art. 60 ust. 2a u.g.n. oraz przepisów art. 2 i in. ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2001 r., nr 97, poz. 1051 ze zm.). W ocenie Sądu wskazane przepisy nie były stosowane przez organy i nie odnoszą się do przedmiotu objętego skargą. W ponownym postępowaniu SKO w [..] rozpozna odwołanie Dyrektora [...] Parku Narodowego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie biorąc pod uwagę fakt, że błędna wykładnia prawa materialnego doprowadziła do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w ten sposób doszło do naruszenia istotnego przepisów postępowania i miało ono wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.