I OSK 1649/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1849/11 o odrzuceniu skargi J. S. na pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie rozliczenia czasu służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1849/11 odrzucił skargę J.S. na pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie rozliczenia czasu służby. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że J. S. przedmiotem skargi do WSA w Warszawie uczynił pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], uznając je za decyzję wydaną na skutek jego odwołania od "decyzji" Komendanta 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie rozliczenia czasu służby. Skarżący domagał się uchylenia wymienionych rozstrzygnięć, zarzucając, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 1, art. 7, art. 10, art. 77, art. 104 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 60 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 32 j i art. 69 pkt. 2 a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w związku z § 4 pkt. 5, § 8 i § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych. W ocenie J. S. przy ustalaniu zadań służbowych do czasu służby nie wliczono mu pełnego czasu pełnienia dyżuru medycznego, co powoduje wykonywanie tak ustalonych zadań służbowych w tygodniu w czasie ponadnormatywnym oraz przekroczenie ponadnormatywnych godzin służby w tygodniu w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym. W uzasadnieniu skarżący zażądał w zamian za czas służby przekraczający ustawowy wymiar czasu służby przyznania mu dni wolnych od służby w takim samym wymiarze (przy wliczeniu do czasu służby pełnionych dyżurów medycznych w pełnym czasie ich pełnienia). Zaznaczył przy tym, że organ wojskowy winien w tym zakresie wydać decyzję administracyjną, gdyż sprawa indywidualnych rozliczeń czasu służby należy do sfery władczych rozstrzygnięć i nie może być załatwiana w drodze czynności faktycznych, względnie materialno- technicznych. Udzielając odpowiedzi na skargę, Szef Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 1 ust. 1 pkt. 1 k.p.a., żołnierz zawodowy, na zasadach unormowanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, może wnieść do organu wyższego stopnia odwołanie od decyzji wydanych przez właściwe organy w prawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, określonych w ustawie. Natomiast rozliczenie czasu służby żołnierzy zawodowych należy do czynności faktycznych, względnie materialno- technicznych Komendanta 4 Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej we W., stosownie do postanowień §§ 4-12 rozporządzenia w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych. Organ nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd I instancji uznał skargę J. S. za niedopuszczalną. Wskazał, że zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.). Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie pismo Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nie jest zaskarżalną do sądu decyzją administracyjną, gdyż ma ono jedynie charakter informacyjny. Przedstawia bowiem oraz interpretuje przepisy regulujące rozliczenie czasu służby lekarzy- żołnierzy zawodowych i – co najistotniejsze- wskazuje w swej treści, iż sprawy w tym przedmiocie nie są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Pismo to nie stanowi również żadnego z postanowień ani innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądowej. Z tego też powodu wniesioną skargę należało odrzucić, gdyż sąd administracyjny ani na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani na podstawie przepisów szczególnych, nie rozpoznaje skarg na pisma informacyjne organu administracji. WSA w Warszawie wskazał ponadto, że zasady ustalania żołnierzom zawodowym, w tym lekarzom pozostającym w stosunku służbowym zawodowej służby wojskowej, rozkładu czasu służby w przyjętym okresie rozliczeniowym, w związku z brakiem odrębnej regulacji prawnej, należą do kategorii spraw dotyczących podległości służbowej i nie wymagają podejmowania rozstrzygnięć w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcia w tym zakresie, mają jedynie charakter "wewnętrzny" i są konsekwencją wynikającą z istniejących potrzeb. Powyższe nie oznacza, iż skarżący w ogóle jest pozbawiony możliwości dochodzenia swych roszczeń. Skoro bowiem sporną kwestię w niniejszej sprawie stanowi zaliczenie do czasu służby dyżurów medycznych i przyznania za te dyżury stosownej rekompensaty, to roszczenie skarżącego może być dochodzone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacenia żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108, poz. 1141 ze zm.). W skardze kasacyjnej J. S., reprezentowany przez adwokata, domagał się uchylenia powyższego postanowienia oraz uchylenia "decyzji" z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i z dnia 14 kwietnia 2011 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1-8, art. 5 pkt. 2, art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie złożonej do sądu pierwszej instancji skargi za niedopuszczalną, co wynikało z nieprawidłowego stosowania prawa i niedopatrzenia się -z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a.- cech decyzji administracyjnych w negatywnych rozstrzygnięciach, jakie zostały zaprezentowane w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] przez Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia i poprzedzającej ją decyzji Komendanta WSKZP we W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie zgłoszonego przez skarżącego żądania udzielania mu rekompensaty w postaci czasu wolnego od służby w takim samym wymiarze w zamian za czas służby pełniony ponadnormatywnie, z zaliczeniem czasu pełnienia dyżurów medycznych do czasu pełnienia służby; 2) naruszenie art. 141 § 2 P.p.s.a. polegające na naruszeniu obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy poprzez przemilczenie naruszenia prawa przez organy administracji, które sprzecznie z art.77 § 1 i art. 7 k.p.a. nie podjęły wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, a to: a) naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 60 ustawy z dnia 11 września 2003 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art.32 j, art. 89 pkt. 2 a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w związku z § 4 pkt. 5 § 8, § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy skutkiem czego nie zastosował się do obowiązku zawartego w § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy i nie określił składającemu skargę, w swoim rozkazie lub decyzji, uwzględniając potrzeby służbowe i potrzeby występującego z niniejszą skargą, terminu wykorzystywania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych w czasie ponadnormatywnym, tym samym kolejno nie uwzględnił takiego czasu wolnego, jaki winien być udzielony w zamian za wykonywanie zadań służbowych w czasie ponadnormatywnym przy ustalaniu zadań służbowych składającego skargę w sposób pozwalający na ich wykonywanie w czasie służby, o czym stanowi art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 32 j ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej - poprzez wadliwie stosowane wymienionych wyżej przepisów; b) naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 134 k.p.a. wskutek wadliwego zastosowania tego przepisu w wyniku nieprawidłowego stosowania przepis § 4 pkt. 5 § 8, § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w szczególności ustawowego obowiązku nałożonego na organ pierwszej instancji określenia składającemu skargę, w rozkazie lub decyzji uwzględniając potrzeby służbowe i potrzeby występującego z niniejszą skargą, terminu wykorzystywania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych w czasie ponadnormatywnym z błędną argumentacją podaną w uzasadnieniu tej decyzji organu II stopnia, iż przepisy te określają wyłącznie "czynności faktyczne, względnie materialno - techniczne"; c) naruszenie przez organy obu instancji (poprzez ich niezastosowanie) przepisu art. 32 j w związku z art. 69 pkt. 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w związku z § 4 pkt. 5 § 8, § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r.; 3) naruszenie art.8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. art. 1 ust. 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez przychylenie się do poglądu organu II instancji, iż żądanie składającego skargę, nie powinno być zaliczone do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej określonej w ustawie, pomimo iż skarżący występował o wydanie decyzji, jaką przewiduje przepis § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. określenia składającemu skargę, w swoim rozkazie lub decyzji uwzględniając potrzeby służbowe i potrzeby występującego z niniejszą skargą terminu wykorzystywania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych w czasie ponadnormatywnym, czyli żądał udzielania mu rekompensaty w postaci czasu wolnego od służby w takim samym wymiarze w zamian za czas służby pełniony ponadnormatywnie, z zaliczeniem pełnego czasu pełnienie dyżurów medycznych do czasu pełnienia służby; 4) naruszenie art. 5 pkt. 2 P.p.s.a, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dowolne stwierdzenie braku kognicji sądów administracyjnych dla objęcia kontrolą sądową prawidłowości wydania bądź wadliwości odmowy wydania przewidzianej przepisem § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. decyzji ze względu iż, w ocenie Sądu, nie jest ona decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a. lecz jest tylko " aktem o charakterze wewnętrznym w sferze podległości służbowej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola zaskarżonego orzeczenia odbywa się w zakresie wyznaczonym przez zarzuty stawiane wobec tego rozstrzygnięcia, a stanowiące podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 P.p.s.a. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej przeciwko zaskarżonemu postanowieniu zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określając właściwość sądów administracyjnych, ustalają jednocześnie katalog spraw, których sądy te nie rozpoznają. Zgodnie z art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Skoro ta kategoria spraw wyłączona jest w ogóle z kognicji sądów administracyjnych, to nie może ulegać wątpliwości, że wszelkie działania organów administracji publicznej podejmowane w tym zakresie również nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Zawarte w art. 5 pkt.2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych dotyczy zatem wszelkich czynności i aktów administracyjnych wewnętrznych podejmowanych w stosunku do podmiotów pozostających w stosunkach zależności służbowej z organem podejmującym takie działania. Podległość służbowa jest cechą szczególnie charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku oraz innych służbach mundurowych. Znaczny jej zakres sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia – odmiennie niż w przypadku typowych stosunków pracy- nie ma równorzędności podmiotów. Konsensusu stron wymaga jedynie podjęcie służby. Każdy kto zgłasza się do służby w wojsku czy też innych formacjach paramilitarnych, od momentu powołania musi poddać się wszystkim jej rygorom. Służba publiczna nacechowana jest nie tylko dość licznymi uprawnieniami i przywilejami, ale także szczególnymi obowiązkami. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie w swych orzeczeniach wskazywał na specyfikę zwłaszcza stosunku służbowego żołnierzy zawodowych, podkreślając, że przedmiotowy stosunek publiczno-prawny oparty jest na ścisłym podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. Jednym z podstawowych elementów stosunku służbowego w wojsku jest obowiązek wykonywania rozkazów wydawanych przez przełożonych. Zawodowa służba wojskowa wymaga ze swej istoty poświęcenia, pełnej dyspozycyjności i gotowości poddania się dyscyplinie służbowej. Oczywistym zatem jest, że osoby wstępujące dobrowolnie do takiej służby, same rezygnują z pewnej części swych swobód obywatelskich, w tym automatycznie decydują się także na ograniczenie ich prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej żołnierza zawodowego jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o miejscu i czasie pełnienia służby. Dotyczy to także lekarzy będących żołnierzami zawodowymi, gdyż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie wyłącza ich z tego zakresu władztwa służbowego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd Sądu I instancji, że kontrolowane przezeń pisma jako dotyczące takiej właśnie materii są pismami wydanymi w wewnętrznej sferze działania administracji wojskowej. W tej sytuacji organy wojskowe prawidłowo nie zastosowały w sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a WSA w Warszawie trafnie ocenił, że zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. nie jest właściwy w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Powyższe znajduje uzasadnienie w treści art. 60 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2008 r., Nr 141, poz. 802 ze zm.), wedle którego wymiar czasu służby żołnierzy jest określony ich zadaniami służbowymi. Zgodnie z art. 60 ust. 5 cytowanej ustawy Minister Obrony Narodowej zobowiązany został do określenia w drodze rozporządzenia dodatkowych dni wolnych od służby dla żołnierzy zawodowych, rozkładu czasu służby w tygodniu; sposobu udzielania żołnierzom czasu wolnego; sposobu prowadzenia ewidencji czasu służby; okoliczności powodujących przekroczenie normy tygodniowego czasu służby. Wymienione kwestie znalazły uregulowanie w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych. W § 4 ust. 1 i ust. 5 niniejszego rozporządzenia zostało zapisane, że przełożeni ustalają zadania służbowe żołnierzy w sposób pozwalający na wykonywanie tych zadań w pięciodniowym tygodniu służby, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy, w dniach od poniedziałku do piątku, w godzinach od 7.30 do 15.30, z zastrzeżeniem § 5. Wymienione przepisy rozporządzenia stanowią właśnie podstawę prawną do podjęcia przez przełożonego czynności kwestionowanych przez skarżącego. Istotnym jest tu również przepis ust. 2 art. 4, w myśl którego do czasu służby określonego w ust. 1 zalicza się między innymi czas pełnienia służby dyżurnej lub dyżuru, ale nie więcej niż osiem godzin. Zatem jeżeli przepisy nie stanowią inaczej, to wszelkie rozstrzygnięcia w przedmiocie czasu służby żołnierzy zawodowych są podejmowane przez ich przełożonych w formie polecenia służbowego. W tym też zakresie prawo do sądu administracyjnego jest wyłączone. Argumentację tą można wesprzeć odwołując się do względów natury systemowej. Z § 11 rozporządzenia wynika, że terminy wykorzystania czasu wolnego w zamian za wykonywanie zadań służbowych w przypadkach, o których mowa w § 8 ust. 2 i 3, § 9 ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 3, dowódca jednostki wojskowej lub osoba upoważniona przez tego dowódcę określa w swoim rozkazie lub decyzji, uwzględniając potrzeby służbowe lub uzasadnione potrzeby żołnierza. Jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie potrzeby służbowe, można zezwolić na wykorzystanie czasu wolnego od służby łącznie z przysługującym żołnierzowi urlopem wypoczynkowym lub dodatkowym urlopem wypoczynkowym. Z powyższego wynika, że wszelkie sprawy związane z ustaleniem zadań służbowych, ustaleniem czasu pełnienia służby, udzieleniem czasu wolnego, określeniem terminu wykorzystania czasu wolnego, pozostają w wyłącznej gestii przełożonego żołnierza zawodowego, który decyduje, jakie zadania i w jakim wymiarze czasu służby żołnierz będzie wykonywał oraz kiedy i w jakim rozmiarze skorzysta z czasu wolnego w związku z wykonywaniem zadań przekraczających obowiązujący czas służby. Oznacza to, że sprawy te należą do spraw wewnętrznych pomiędzy żołnierzem, a jego przełożonym będących w określonej wojskowej strukturze organizacyjnej, wynikających z podległości służbowej. Z powyższych względów zarzuty złamania zaskarżonym postanowieniem art. 5 pkt. 2 i art. 3 § 1 i 2 pkt. 1-8 P.p.s.a oraz art. 45 Konstytucji RP uznać należy za chybione. Bezzasadny jest również wytyk dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. i art. 141 § 2 P.p.s.a. Należy zauważyć, że art. 151 P.p.s.a. w ogóle nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a., a załamania tego ostatniego przepisu w skardze kasacyjnej nie zarzucono. Z kolei przepis art. 141 § 2 określa terminy do zgłoszenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę oraz termin, w jakim uzasadnienie winno zostać sporządzone. Treść art. 141 § 2 P.p.s.a. w żaden sposób nie koresponduje z uzasadnieniem zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej, z którego wynika, że autorowi chodziło o sposób sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania zarzutu skargi kasacyjnej. Jego kontrola nie może zatem dotyczyć tego zagadnienia, wobec niepowołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Zgodnie z powołanym przepisem od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z samej treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że odnosi się on do sytuacji, gdy dla rozstrzygnięcia organu przewidziana została forma decyzji administracyjnej. Wówczas decyzje te (dotyczące np. zwolnienie ze służby czy uposażenia) mogą zostać zaskarżone w drodze odwołania do wyższego przełożonego, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli jednak brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji, a adresatem czynności jest podwładny, i wynika to z podległości służbowej między przełożonym oraz podwładnym, to wtedy nie jest to sprawa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym art. 8 ust. 1 ustawy pragmatycznej nie ma tu zastosowania. Przepis § 4 rozporządzenia nie jest objęty dyspozycją art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co oznacza, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 ust. 1 ustawy nie mógł zostać uwzględniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.