IV SAB/Wr 89/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w D. do załatwienia wniosku skarżącego M. K. z dnia 19 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w D. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia 19 lipca 2011 r., skierowanym na adres Sądu Rejonowego w D. M. K. wystąpił o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: wykaz kamer rejestrujących obraz znajdujących się w budynku Sądu Rejonowego w D. - plany/mapy rozmieszczenia w/w kamer. Informacje w formie pisemnej należało przesłać na adres podany w stopce. Pismem Wiceprezesa Sądu Rejonowego w D. z dnia 1 sierpnia 2011 r. poinformowano M. K., że informacja, której udzielenia się domaga nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też nie otrzyma wykazu kamer rejestrujących obraz w budynku Sądu Rejonowego w D. oraz informacji o ich rozmieszaniu (planów, map). Informacja o ilości i rozmieszczeniu kamer przemysłowych jest częścią planu ochrony obiektu i ponieważ ma wpływ na bezpieczeństwo pracowników oraz interesantów nie może być udostępniana. Pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. M. K. złożył skargę na bezczynność w trybie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wskazał, że skoro informacja, której się domagał spełnia kryteria informacji publicznej, a Prezes Sądu Rejonowego w D. nie zastosował stosownej procedury przewidzianej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, i nie jest także możliwe w przedmiotowej sprawie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to właściwym trybem dla uruchomienia drogi postępowania sądowoadministracyjnego jest wniesienie skargi na bezczynność na podstawie art. 52 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odpowiadając na skargę Prezes Sądu Rejonowego w D. wniósł o jej oddalenie. W motywach podał, że organ Sądu Rejonowego w D. nie dopuścił się bezczynności albowiem uznając, iż żądana informacja nie ma walorów informacji publicznej, udzielił M. K. odpowiedzi w terminie 13 dni, przyjmując nawet, że pismo Skarżącego wpłynęło do Sądu Rejonowego w D. w dniu 19 lipca 2011r. Zważono jednak, że udzielona M. K. odpowiedź była nienależycie zredagowana albowiem przyjęto, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Tymczasem Prezes Sądu Rejonowego nie był i nie jest w posiadaniu informacji dotyczącej wykazu i planów/map rozmieszczenia kamer przemysłowych. Takiej informacji nie ma także w planie ochrony obiektu. W podanym dokumencie jest jedynie liczba (nie wykaz) zainstalowanych kamer, a o taką informację nie wnosił skarżący. Skoro zatem Prezes Sądu Rejonowego w D. nie posiadał informacji o jakie wystąpił M. K., to nie można uznać, iż dopuścił się bezczynności o jakiej stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zrn.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś niewątpliwie prezes sądu jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje w zakresie strony przedmiotowej nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że Prezes Sądu Rejonowego w D. nie był i nie jest w posiadaniu informacji żądanej przez skarżącego, zatem nie może pozostawać w bezczynności w jej udostępnieniu. Analiza treści wniosku skarżącego z dnia 19 lipca 2011r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, powołanej wyżej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu, jako informacja publiczna. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym o władzach publicznych i podmiotach wykonujących zadania publiczne, m.in. w zakresie: a) ich organizacji, b) przedmiocie działalności i kompetencjach, c) organach i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach, d) zasad funkcjonowania tych podmiotów, w tym m.in. o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych sprawy, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, żądane przez skarżącego informacje dotyczące wykazu kamer rejestrujących obraz znajdujących się w budynku Sądu Rejonowego w D. mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej, jako w szczególności odnoszącej się do organizacji i zasad funkcjonowania wskazanej jednostki w tym zwłaszcza w ujęciu tego terminu w teorii organizacji i zarządzania oraz prakseologii (art. 6 ust. 1 pkt 2 "b", pkt 3). Intencją ustawodawcy było objęcie terminem "informacja publiczna" nie tylko treści wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go, zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, ale również danych dotyczących procesów organizacyjnych, schematów i procedur kierowniczych, podziału pracy, bezpieczeństwa pracy, itp. w instytucjach wykonujących zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Ponadto należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p. wskazują w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jak wyżej podniesiono, bezczynność organu polega na nieudzielaniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni) - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu administracji publicznej, na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ ten zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. nie udziela informacji, zachowuje się biernie (milczy), jak i wówczas, gdy prowadzi bezzasadnie pisemną polemikę, czy też udziela błędnych wyjaśnień. Podkreślić raz jeszcze należy, że takie stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W zależności natomiast od rodzaju tajemnicy, wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy), czyli sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Co do poglądu Prezesa Sądu zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że nie może ona zastępować uzasadnienia zawartego w zaskarżonym stanowisku organu. Cel tego pisma jest inny – ma ono zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu stanowiska organu jest uchybieniem pozbawiającym stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu ... Komentarz, s. 105). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązano Prezesa Sądu Rejonowego w D. do załatwienia wniosku skarżącego, jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania (obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.