VII SA/Wa 1067/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2011 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku J. Z. decyzją z dnia (...) listopada 2010r., nr (...) stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia (...) listopada 1988r, nr (...), zezwalającą A. M. na użytkowania wiaty i suszarni kontenerowej samochodów. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ wydając decyzję pozwolenia na użytkowanie wskazał przepis art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r., ale nie podał konkretnego ustępu tego przepisu, ponadto sentencja decyzji wskazuje uprawnienia dla strony, ale nie precyzuje na terenie jakiej nieruchomości znajdują się obiekty. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lutego 2011r., znak (...) - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzje organu pierwszej instancji. Podzielił pogląd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do tego, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 kpkt 2 k.p.a. Zdaniem organ II instancji wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie bez wcześniejszej wnikliwej oceny istnienia przesłanek nakazu rozbiórki opisanych w przepisie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., ponadto nie ustalono daty wybudowania obiektu, wskazano bez poparcia materiałem dowodowym, że obiekty powstały w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem od tych ustaleń zależało prawidłowe zastosowanie przepisów prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z naruszeniem art. 107 k.p.a. ponieważ na podstawie uzasadnienia, jakie zostało zawarte w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie można było przyjąć, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z normami procedury administracyjnej. Organ II instancji wskazał, że cyt.: "trudno nie odnieść wrażenia, że decyzja organu powiatowego została podjęta, co najmniej przedwcześnie, albowiem w oparciu o niepełny materiał dowodowy". Skargę na powyższą decyzję wniósł A. M., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności to, że lakoniczne uzasadnienie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że decyzja zapadła przy braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przywołano dokumentacje techniczna, którą inwestor przedstawił w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także - na zasadzie art. 135 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem przepisów prawa art. 7, 77, 107 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania, które uzasadniałoby przyjęcie, że decyzja kontrolowana w tym szczególnym postępowaniu nieważnościowym, podlega wyeliminowaniu przez stwierdzenie jej nieważności - jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 8 1 pkt 2 k.p.a. Organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, bądź natury procesowej opierając się na dowodach - podkreślmy na dowodach - zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – oparł swoje rozstrzygnięcie na tezie, że decyzja pozwolenia na użytkowanie, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, rażąco narusza prawo skoro wskazano w niej podstawę prawną, przez podanie przepisu bez wskazania jego ustępu, a nadto nie określono położenia przedmiotu decyzji. Ta argumentacja w żaden sposób nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Nawet brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdy taka podstawa istnieje, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie na tym, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest nieważna, bowiem zapadła w toku postępowania, które było wadliwe z punktu widzenia procedury administracyjnej. Nie ustalono, czy i kiedy doszło do samowoli, nie zbadano dopuszczalności udzielenia pozwolenia na użytkowanie w aspekcie przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Wreszcie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił się "wrażeniem", że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest co najmniej przedwczesna. Powyższa argumentacja, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odpowiada prawidłowej kontroli decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu nieważnościowym w szczególności, choć i w postępowaniu zwykłym nie można rozstrzygać w oparciu o wrażenia, a wyłącznie w oparciu o konkretne ustalenia, poparte uzasadnieniem prawnym. Wady, decyzji, które mogą skutkować jej wyeliminowanie w trybie nieważnościowym określa przepis art. 156 § 1 k.p.a., gdzie mowa m.in. o wadzie rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sadu Najwyższego z dnia 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Podkreślenia wymaga to, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa zarówno materialnego, jak i procesowego. Szczególna staranność wymagana jest w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Rażące naruszenie prawa uznaje się w zasadzie przy szczególnie zakwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa materialnego, gdyż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. Naruszenie norm prawa procesowego takich jak art. 7, 77, 107 k.p.a. może być podstawą stwierdzenie nieważności decyzji wtedy, gdy na skutek błędnej procedury, dochodzi do zastosowania nieprawidłowych przepisów prawa materialnego. Podniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wada uzasadnienia decyzji nie może wprost być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Oczywiście, brak rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji, może wiązać się z faktem naruszenia prawa, które musi skutkować stwierdzenie nieważności decyzji. Takie wnioski w postępowaniu nieważnościowym może wynikać jednak nie z prostej oceny uzasadnienia i jego wadliwości w rozumieniu art. 107 k.p.a., ale z analizy materiału dowodowego jakim organ w tamtym postępowaniu dysponował. Niezbędne jest też odniesienie wad do nadzwyczajnego trybu, w jakim dochodzi do kontroli decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ jeszcze raz w świetle materiału dowodowego sprawy oceni, zasadność ustalenia faktu samowoli, której zdaje się nie kwestionować sam inwestor i odniesienia do niej ustawy Prawo budowlane z 1974r. Przy potwierdzeniu zasadności zastosowania w sprawie ustawy Prawo budowlane z 1974r., organ, będzie miał na uwadze, że do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania tej ustawy, w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Ponadto, w wypadku samowoli budowlanej, przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Prawo budowlane z 1974r., znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność. W okolicznościach gdy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiadający hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a inwestor deklaruje chęć wprowadzenia zmian, nakaz przymusowej rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40, a następnie decyzja pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. W myśl art. 42 ww. ustawy - inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Analizują zgodność decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, z przepisami prawa, organ musi mieć na uwadze to, że działa w trybie nadzwyczajnym. Dysponuje katalogiem zamkniętym wad nieważnościowych, zawartym w art. 156 § 1 k.p.a. Wada rażącego naruszenia prawa, powinna być postrzegana jako wada kwalifikowana i oceniona zgodnie z utrwalonym, a przywołanym wyżej orzecznictwem. Mając na uwadze powyższe wskazania Sądu organ oceni zatem, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wydanie decyzji pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, czy też jego stan wskazuje na to, że doszło do rażącego czyli kwalifikowanego naruszenia prawa – art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Dodatkowo Sąd zauważa, że choć taka okoliczność nie wynika z akt sprawy, to przed ponownym merytorycznym jej rozpoznaniem, powinno dojść do szczegółowego sprawdzenia tego, czy w odniesieniu do decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, nie zapadła już, przed właściwymi organami, ostateczna i pozostająca w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, w szczególności w związku z decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2004r., znak: (...). Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).