IV SA/Wa 110/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ochrony roślin 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. z dnia [...] września 2009 roku Nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz skarżącego R. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] określił szczegółowe sposoby postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus (sprawcy bakteriozy pierścieniowej ziemniaka), w związku wysadzeniem na polu o powierzchni 2,50 ha położonym na działce o numerze geodezyjnym [...] w miejscowości O., gmina M., sadzeniaków ziemniaka odmiany Inwestor, w stopniu kwalifikacji Bil, pochodzących z partii [...] uznanych za prawdopodobnie porażone przez bakterię Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus - bakteriozę pierścieniową ziemniaka, należących do R. L., a także orzekł o uznania całego gospodarstwa o powierzchni ogólnej 40,80 ha za prawdopodobnie porażone. Pismem z dnia 28 września 2009 r. R. L. złożył odwołanie zarzucając, iż Wojewódzki Inspektor nie miał podstaw do tego, by uznać ziemniaki odmiany Inwestor posadzone w jego gospodarstwie za prawdopodobnie porażone, skoro porażenie bulw nie zostało stwierdzone w Polsce, natomiast przeprowadzone jesienią 2008 r. badanie bulw wyprodukowanych przez spółkę P. z siedzibą w S. (dalej jako P.) na obecność bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus dało wynik negatywny. Zdaniem odwołującegp się, porażenie ziemniaków mogło nastąpić na terenie Niemiec, czego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił. W związku z tym, R. L. zakwestionował wiarygodność badań oraz podniósł, że z winy Wojewódzkiego Inspektora w K. nie brał udziału jako strona w toczącym się postępowaniu między P. a Wojewódzkim Inspektoratem w K. Odwołujący się wskazał ponadto, iż Wojewódzki Inspektor w K. nie dopełnił koniecznych formalności w kwestii zawiadomienia nabywców ziemniaków o planowanym wydaniu decyzji administracyjnych w związku z uznaniem partii sadzeniaków ziemniaka, za prawdopodobnie porażone. Pozyskanie takich informacji ograniczyłoby w dużym stopniu straty poniesione przez rolników w związku z wysadzeniem takich ziemniaków. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6, 8 i 89 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 z późn. zm.) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie zapobiegania wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się organizmów kwarantannowych (Dz. U. Nr 46, poz. 272 z późn. zm.) oraz § 7, 8, 12 i 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus (Dz. U. Nr 70, poz. 472), po rozpatrzeniu odwołania R. L. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] września 2009 roku, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] wydał zaskarżoną decyzję administracyjną Nr [...] w związku z faktem wykrycia przez niemiecką służbę ochrony roślin - Landesamt fur L. (wynik badania laboratoryjnego nr [...] z dnia [...].06.2009 r.) organizmu kwarantannowego - bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus w bulwach sadzeniaków ziemniaka odmiany Inwestor w stopniu kwalifikacji CA, w wyniku przemieszczenia tych bulw z Polski do Niemiec. W następstwie wykrycia bakterii, Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał decyzję administracyjną Nr [...] w sprawie postępowania z roślinami, produktami roślinnymi, przedmiotami, glebą, podłożami porażonymi organizmem szkodliwym podlegającym obowiązkowi zwalczania. W przedmiotowej decyzji uznano miejsce produkcji, z którego pochodziły przedmiotowe bulwy sadzeniaków ziemniaka odmiany Inwestor za porażone miejsce produkcji, wyznaczono strefę zagrożenia oraz ustalono zasięg prawdopodobnego porażenia i uznano jako prawdopodobnie porażone inne bulwy sadzeniaków ziemniaka uprawianych w tym samym miejscu produkcji, tj. również sadzeniaki ziemniaka odmiany Inwestor, w stopniu kwalifikacji Bil, o numerze partii [...] należące do odwołującego się. W związku z wysadzeniem w gospodarstwie na polu o powierzchni 2,50 ha położonym na części działki o numerze geodezyjnym [...] w miejscowości O., gmina M., sadzeniaków ziemniaka odmiany Inwestor, uznanych decyzją Wojewódzkiego Inspektora w K., zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus, za prawdopodobnie porażone bakteriozą pierścieniową ziemniaka, gospodarstwo odwołującego się znalazło się w strefie prawdopodobnego rozprzestrzeniania się choroby i obowiązują w nim wymagania wskazane w § 15 ww. rozporządzenia. Organ wyjaśnił, iż w oparciu o zapis § 7 rozporządzenia, bulwy te zostały uznane za prawdopodobnie porażone, ponieważ były uprzednio uprawiane w gospodarstwie, w którym w praktyce miały styczność ze sprzętem lub urządzeniami wykorzystywanymi przy produkcji bulw uznanych za porażone. Jednocześnie wskazał, że w przypadku przeprowadzenia obecnie badań laboratoryjnych na obecność bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus, nawet negatywne wyniki analiz laboratoryjnych prób tych bulw nie dają podstaw do stwierdzenia niewystępowania bakterii w badanej partii i odstąpienia od przewidzianych przepisami środków kwarantannowych. Bulwy te miały kontakt z porażonymi bulwami poprzez wspólnie użytkowany sprzęt, dlatego też, nie można wykluczyć występowania tego organizmu szkodliwego w przedmiotowej partii. W ocenie organu odwoławczego, stosownie do art. 5 Dyrektywy 93/85/EWG, na podstawie pozytywnego wyniku służby ochrony roślin w Niemczech, strona Polska była zobligowana do podjęcia stosownych działać kwarantannowych. Z powyższego zdaniem organu wynika, że porażenie nastąpiło w gospodarstwie, w którym wyprodukowano przedmiotowe sadzeniaki ziemniaka. Tak więc, zgodnie z Dyrektywą Rady 93/85/EWG, podjęto w tym gospodarstwie stosowne działania, jak dla porażonego miejsca produkcji. Przepisy ww. Dyrektywy ściśle określają sposoby postępowania w przypadku wykrycia bakterii, we wszystkich aspektach związanych z określeniem zasięgu i wyznaczenia stref, w których podejmuje się odpowiednie działania wyjaśniające. Działania te, mają na celu określenie wielkości tych stref, sposobu postępowania z porażonym materiałem ziemniaka (stwierdzona bakterioza pierścieniowa ziemniaka), z podejrzanym o porażenie (na podstawie objawów lub wyników wstępnych testów laboratoryjnych) oraz z materiałem prawdopodobnie porażonym (pochodzenie z tego samego miejsca produkcji, kontakt z materiałem roślinnym lub sprzętem porażonym). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że działania podjęte przez Inspekcję ściśle wypełniają przepisy Dyrektywy Rady 93/85/EWG. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż stosowane dotychczas metody próbobrania i analiz laboratoryjnych pozwalają na wykrycie zaledwie 1 % porażenia partii ziemniaków przez bakterię Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus, z prawdopodobieństwem 86%, jeżeli koncentracja bakterii jest na poziomie 10 3 -10 4 komórek bakterii w 1 ml ekstraktu użytego do badań. Bakteria może przez kilka lat występować w bulwach ziemniaka i wraz z nimi się rozprzestrzeniać, nie powodując przy tym widocznych objawów chorobowych. Jednocześnie, nasilenie bakterii może być tak niskie, że dostępne aktualnie metodyki analiz laboratoryjnych również nie pozwalają na jej wykrycie. Dlatego też, pierwotne badania laboratoryjne bulw ziemniaków odmiany Inwestor, wykonane w Laboratorium Wojewódzkim w K. w 2008 roku zakończone było wynikiem negatywnym, mimo przestrzegania w trakcie badań obowiązujących procedur fitosanitarnych, natomiast badanie próby bulw pobrane z tychże samych ziemniaków, wykonane przez niemiecką służbę ochrony roślin identyczną metodą badawczą, dało wynik pozytywny. Ustosunkowując się do zarzutu strony odnośnie do zaniechania pobrania prób ziemniaków do badań laboratoryjnych z odmiany Inwestor na obecność bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, iż nie było uzasadnienia dla przeprowadzenia badań przedmiotowych bulw pochodzących z partii [...], ponieważ status tych ziemniaków wynikał jednoznacznie z decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. w oparciu o wyniki badań służby niemieckiej. Postępowanie takie wynikało bezpośrednio z przepisów prawa -rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus (odpowiednio Dyrektywa Rady 93/85/EWG w sprawie zwalczania tej choroby). Przepisy tego rozporządzenia w § 7 stanowią, iż w tej sytuacji nie ma potrzeby przeprowadzenia badań tych ziemniaków, ponieważ wynik takich badań nie ma wpływu na rozstrzygnięcie tej kwestii i zmiany decyzji. Organ nie ma możliwości przyjęcia innego rozwiązania. Odnosząc się do zarzutu strony w kwestii nieuczestniczenia w postępowaniu Wojewódzkiego Inspektora w K., organ odwoławczy uznał, że jest on niezasadny, albowiem działania Wojewódzkiego Inspektora w K. dotyczyły konkretnego przypadku wykrycia porażonych ziemniaków przez bakterię Clavibacter michiganensis ssp. sepedonics u podmiotu mającego siedzibę na terenie działania Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. Zgodnie z właściwością miejscową, Wojewódzki Inspektor w K. wydał stosowną decyzję, określającą postępowanie zwalczające w stosunku do tego podmiotu. W tej sprawie odwołujący się nie był stroną postępowania i dlatego w nim nie uczestniczył. W odniesieniu do zarzutu odwołującego się dotyczącego zaniedbania ze strony Wojewódzkiego Inspektora w [...] w kwestii udostępnienia zbyt późno nabywcom określonych partii ziemniaków informacji o stwierdzonym zagrożeniu, organ odwoławczy przyznał, iż działania Wojewódzkiego Inspektora w [...] należy uznać za nieprawidłowe, jednakże nie dają one podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja ta jest bowiem prawidłowa pod względem merytorycznym i właściwie określa postępowanie kwarantannowe. Rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy ustosunkował się także do stwierdzenia strony, iż w przypadku zastosowania się do orzeczeń zawartych w decyzji gospodarstwo poniesie znaczne straty finansowe podkreślając, iż stosoniwe do treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, działania zwalczające organizmy kwarantannowe prowadzone są na koszt posiadacza. Ustawodawca nie uzależnił zatem możliwości zwalczania organizmów szkodliwych, podlegających obowiązkowi zwalczania od sytuacji materialnej posiadacza i dlatego też, nie może mieć ona wpływu na zmianę decyzji w tym zakresie. Niemniej jednak, organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołujący się, może ubiegać się o przyznanie dotacji na pokrycie szkody poniesionej w związku z wykonaniem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Ponadto w przypadku konieczności zakupu sadzeniaków ziemniaka, organ odwoławczy wyjaśnił, że istnieje możliwość uzyskania przez posiadacza dopłat do każdego hektara powierzchni gruntów ornych obsadzonych materiałem kwalifikowanym, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie stawek dopłat do I ha powierzchni gruntów ornych obsianych lub obsadzonych materiałem siewnym kategorii elitarny lub kwalifikowany (Dz. U. Nr 201, poz. 1447). Pismem z dnia 16 grudnia 2009r. R. L., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego W. B., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie, poprzez błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na niekorzystny dla skarżącego wynik sprawy, przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5.3 Dyrektywy Rady 93/85/EWG oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2004 w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ss. depedonicus poprzez bezpodstawne zastosowanie sankcji wynikających z jego przepisów, w szczególności § 7 oraz §11-§ 15 rozporządzenia, mimo że przeprowadzone na podstawie § 17 rozporządzenia badanie ziemniaków nie wykazało porażenia bakterią clavibacter michiganensis, oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6 -art. 10 k.p.a. ze względu na pozbawienie skarżącego jakiegokolwiek wpływu na wydane w sprawie decyzje wywołujące znaczące negatywne konsekwencje dla możliwości i warunków prowadzenia przez skarżącego jego gospodarstwa rolnego. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...], zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o dopuszczenie dowodu ze sprawozdania z badań ziemniaków skarżącego, przeprowadzonego już w dniu wydania decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, jako dokumentu wydanego już po zakończeniu postępowania przed Głównym Inspektorem Ochrony Roślin i Nasiennictwa. W uzasadnieniu skargi R. L. podniósł, iż Wojewódzki Inspektor w K., wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2009r., w ogóle nie wziął pod uwagę tego, że ziemniaki wyprodukowane przez P. były zbadane jesienią 2008r., a zakwestionowana przez służby niemieckie partia także wiosną 2009 r., bezpośrednio przed wysłaniem jej do Niemiec. Z jego decyzji wynika też, że porażenie ziemniaków bakterią clavibacter stwierdzono wyłącznie w Niemczech. Wojewódzki Inspektor w K. zaniedbał zbadania ziemniaków P. pozostałych w Polsce; w każdym razie w okazanych skarżącemu aktach sprawy prowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora w [...] nie ma wzmianki o jakichkolwiek badaniach, a z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, że badań takich nie przeprowadzono. Tak więc, zdaniem skarżącego, uznanie wyłącznie na podstawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora w K., że plantacja R. L. i posadzone na niej sadzeniaki są (prawdopodobnie) porażone bakterią clavibacter michiganensis jest zupełnie bezpodstawne i narusza zarówno obowiązujące przepisy, jak i interes skarżącego jako strony. W ocenie skarżącego, automatyczne wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora w K. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., bez przeprowadzenia dodatkowych badań ziemniaków i upewnienia się, czy zachodzą rzeczywiste przesłanki wydania tej decyzji, stanowiło naruszenie art. 5.3 Dyrektywy Rady 93/85/EWG oraz przepisów § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ss. depedonicus, gdyż nie było ani potrzeby, ani podstaw do wydania decyzji tak niekorzystnej (ze względu na konsekwencje wynikające z § 11 - § 15 rozporządzenia) dla skarżącego, jak i innych polskich nabywców sadzeniaków nabytych od P. w S. Skarżący podkreślił, iż nie brał udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Inspektorem w K. zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., więc został pozbawiony możliwości przedstawienia argumentów przemawiających za bezpodstawnością możliwego uznania, że ziemniaki wyprodukowane w P. w S. zostały porażone bakterią clavibacter michiganensis w Polsce, a mimo to został automatycznie objęty jej skutkami. Z kolei w postępowaniu przed Wojewódzkim Inspektorem w [...] argumenty skarżącego, podważające zasadność decyzji Wojewódzkiego Inspektora w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., nie zostały wzięte pod uwagę paradoksalnie właśnie ze względu na wcześniejsze jej wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora w K. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, doszło do naruszenia przepisu art. 6 k. k.p.a., gdyż żaden z tych organów nie działał na podstawie przepisów oraz art. 7 kpa, gdyż żaden z obu organów nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - w szczególności plantatorów, którzy posadzili sadzeniaki, a między nimi słuszny interes skarżącego. Skarżący wskazał na niewłaściwe w jego ocenie postępowanie Państwowej Inspekcji Nasiennej jako organu państwowego, gdyż już na początku kwietnia 2009 r. wiedziano o możliwości porażenia ziemniaków pochodzących z hodowli P. sp. z o. o. w S. ale nie poinfomowano żadnego z nabywców sadzeniaków o stwierdzonym porażeniu, co było bezpośrednią przyczyną poniesienia przez nich bardzo wysokich szkód. W ocenie skarżącego, doszło również w toku prowadzonego postępowania do naruszenia art.10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jakkolwiek formalnie Wojewódzki Inspektor w [...] umożliwił skarżącemu złożenie swoich uwag przed wydaniem przez siebie decyzji, to jednak nie ma to żadnego znaczenia, skoro jednocześnie zupełnie bezkrytycznie i bezpodstawnie uznał, że jest związany wcześniejszą decyzją Wojewódzkiego Inspektora w K. A przecież decyzja ta nie mogła automatycznie stanowić podstawy wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora w [...], skoro, co podkreśla Główny Inspektor, skarżący nie był stroną w postępowaniu przed Wojewódzkim Inspektorem w K. (art. 10 § 1 kpa). Na zakończenie skarżący podkreślił, iż ziemniaki z jego plantacji zostały poddane badaniu po wykopaniu ich jesienią 2009 r. i nie stwierdzono, by były porażone bakterią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo skarżący zaprezentował swoje stanowisko w sprawie w piśmie procesowym z dnia 31 marca 2010r., podkreślając iż orzekające w sprawie organy bezkrytycznie oparły swoje rozstrzygnięcia na wynikach badań przeprowadzonych w Niemczech, nie przeprowadzając powtórnych badań w Polsce, a ponadto nie wyjaśniły czy do zakażenia bakterią doszło na terenie Polski, czy też może podczas transportu bądź na terenie Niemiec. Ponadto strona skarżąca złożyła załącznik do protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zdaniem Sądu w trakcie prowadzonego postępowania dopuszczono się istotnego naruszenia zasad postępowania administracyjnego w tym przede wszystkim zasady czynnego udziału strony wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny, a wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym zakresie - dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów oraz zabiegać o swoje prawa. (B. Adamiak J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H.BECK Warszawa 2005, str. 82 i nast.). Podkreślenia wymaga, iż obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania) obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu strony (art. 61 § 4), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] z dnia [...] września 2009 r., wydaną w związku wysadzeniem na polu o powierzchni 2,50 ha położonym na działce o numerze geodezyjnym [...] w miejscowości O., gmina M., sadzeniaków ziemniaka odmiany Inwestor, w stopniu kwalifikacji Bil, pochodzących z partii [...], uznanych za prawdopodobnie porażone przez bakterię Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus - bakteriozę pierścieniową ziemniaka, należących do R. L., a także uznaniem całego gospodarstwa o powierzchni ogólnej 40,80 ha za prawdopodobnie porażone miejsce produkcji. Jak wynika z akt sprawy, a także z treści zaskarżonych decyzji, Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] wydał decyzję administracyjną Nr [...] w związku z faktem wykrycia przez niemiecką służbę ochrony roślin – L. (wynik badania laboratoryjnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.) organizmu kwarantannowego - bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus w bulwach sadzeniaków ziemniaka odmiany Inwestor w stopniu kwalifikacji CA, w wyniku przemieszczenia tych bulw z Polski do Niemiec. Zdaniem Sądu pomimo, iż w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o jego zakończeniu i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszym postępowaniu nie można mówić o zagwarantowaniu stronie czynnego udziału w sprawie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż w aktach sprawy brak jest dokumentacji stanowiącej podstawę faktyczną wydanych decyzji tj. dokumentacji związanej z pobraniem, zabezpieczeniem próbek, wykonaniem badań. Do akt sprawy załączone zostały wyłącznie wyniki badań przeprowadzonych przez służby niemieckie oraz sprawozdanie ze spotkania polskich urzędników ze służbą ochrony roślin Niemiec, z którego wynika iż pracownicy Głównego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. zostali zapoznani z przebiegiem procesu badania bulw sadzeniaków ziemniaka odmiany Inwestor, pochodzących z przedmiotowej partii. Pracownicy zapoznani również zostali z pełną dokumentacją dotyczącą wykonanych analiz przedmiotowej próbki. Umożliwiono im również zapoznanie się z metodami badawczymi. Zdaniem Sądu, sporządzenie protokołu z powyższego spotkania uznać jednak należy za niewystarczające z punktu widzenia realizacji zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Ponadto stanowi ono naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus tj. § 4 ust.1 pkt 3 a , zgodnie z którym wojewódzki inspektor: zabezpiecza i przechowuje: * wszystkie bulwy ziemniaka lub, jeżeli jest to możliwe, rośliny ziemniaka, które zostały użyte do badań laboratoryjnych, * ekstrakt lub inny materiał przygotowany do badań laboratoryjnych, pozostały po przeprowadzeniu tych badań, * dokumentację dotyczącą pobrania prób i badań laboratoryjnych. Mając na uwadze, iż badania przeprowadzone zostały poza granicami Polski niezbędne było zażądanie przez organy prowadzące postępowanie dokumentacji dotyczącej tych badań i załączenie ich do akt sprawy, tak aby strona skarżąca mogła się z nimi zapoznać i dokonać oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie badań. Poza pracownikami orzekających w sprawie organów, również strona powinna mieć dostęp do sporządzonej w sprawie dokumentacji, stanowiącej podstawę wydanych w sprawie decyzji. Dlatego też w ocenie Sądu takie działanie organów jak w niniejszej sprawie jest nie do zaakceptowania. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową (tak B. Adamiak, J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2005 r. str. 86). Na znaczenie powyższej zasady wielokrotnie w swoim orzecznictwie zwracał również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt SA/Ka 963/91 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a." Natomiast w orzeczeniu z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1229/96 (LEX nr 47188) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zasada praworządności jest podstawową zasadą państwa prawnego, zapisaną w art. 7 Konstytucji RP z 1997 r., która to znajduje odzwierciedlenie w art. 6 kpa. Przedmiotowa zasada powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że w warunkach postępowania, które zostaje wszczęte z urzędu, gdzie organ decyduje o jego zakresie, musi on czuwać nad interesem strony. Wiąże się ona również z zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Istotną - w tym kontekście - jest zasada czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu. Bez tej zasady strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Zasada ta zapisana jest w art. 10 kpa. Jest ona wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału, albowiem przepis ten stanowi "Organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania". Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Mając na uwadze popełnione przez organ uchybienia procesowe, Sąd doszedł do przekonania, iż sprawa wymaga ponownej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Ponieważ postępowanie administracyjne po zgromadzeniu stosownej dokumentacji będzie ponownie toczyło się z udziałem strony skarżącej, Sąd za przedwczesne uznał ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi. Ponadto strona skarżąca już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przedstawiła dokumenty mające świadczyć, iż niemieckie służby ochrony roślin ostatecznie uznały, iż w przedmiotowej partii sadzeniaka ziemniaka ww. bakterii nie stwierdzono oraz pisma spółki P. w S. zawierające informacje dotyczące przedmiotowej partii sadzeniaków odmiany Inwestor. Mając jednak na uwadze, iż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, okoliczności te powinny zostać jednoznacznie wyjaśnione w przeprowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym. Dlatego też Sąd, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie w oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.