II SA/Bd 1008/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. M. oraz S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia podziału gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 1[...] utrzymano w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję SKO w [...] z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r. zatwierdzającej podział gruntu położonego w[...], stanowiącego działkę nr 156/2 o pow. 0,1265 ha, w tym samym zakresie była już przedmiotem rozpoznania z wniosku złożonego przez L. Dz. Wówczas Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. i decyzja SKO z [...] w tym przedmiocie stała się ostateczna 31 lipca 2009 r. Obecnie wniosek o stwierdzenie nieważności złożył Prezydent Miasta [...] zarzucając decyzji podziałowej naruszenie § 3 pkt 3 ppkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130). Wprawdzie Prezydentowi nie przysługiwał przymiot strony, jednak Kolegium zbadało wniosek pod kątem możliwości wszczęcia postępowania z urzędu i uznało, że skoro wydano już jedno rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. to ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy, w tym samym zakresie skutkowałoby wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Kolegium zaznaczyło, że aktualnie nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby znane organowi i nie wynikały z akt sprawy, zatem ponowne rozpatrzenie sprawy, w takim samym zakresie naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zdaniem Kolegium nie wystąpiły żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 19 sierpnia 2002 r., zwłaszcza określona w art. 156 § 1 pkt 7 kpa dotyczące wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa Na zarzut zgłoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o braku zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu organ oświadczył, że art. 10 kpa dotyczy udziału w prowadzonym postępowaniu, zaś w niniejszej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania. W skardze do Sądu B. i S. M. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 i pkt 2 i 7 kpa i 157 § 1 kpa poprzez ich nieuwzględnienie. W uzasadnieniu skarżący przyznali, że Prezydent Miasta [...] jako organ administracyjny nie jest stroną niniejszego postępowania lecz organ powinien zadziałać z urzędu, gdyż decyzja z [...] r. została wydana z naruszeniem zasad przewidzianych w § 3 pkt 3 ppkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Pozytywnie zaopiniowany wstępny projekt podziału nieruchomości zawierał niezgodne ze stanem faktycznym pomiary geodezyjne, w szczególności błędnie określono linie oddzieleń działek. To doprowadziło do niezgodnego ze stanem faktycznym wytyczenia granic działek. W tych okolicznościach wydana decyzja podziałowa zawiera wadę stanowiącą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Uprzednio złożony wniosek przez L. Dz. nie mógł zawierać wszelkich argumentów dotyczących wadliwej decyzji, gdyż dopiero późniejsza analiza zebranego materiału dowodowego wskazała na konieczność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu. W tych okolicznościach wydana decyzji podziałowa zawiera wadę stanowiącą przesłankę do stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie był konsekwentny w przyjętej przez siebie ocenie strony podmiotowej i przedmiotowej sprawy. Z jednej strony organ przyznał i słusznie, że Prezydent nie jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a z drugiej strony postanowił zbadać sprawę kierując rozpoznanie na drogę działania z urzędu. To implikuje wadliwość dokonania odmowy wszczęcia postępowania, bo jednocześnie organ prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku działania organu z urzędu nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a nie odmawia wszczęcia w ramach działania z urzędu. Jednocześnie organ odmawiając wszczęcia postępowania zwraca uwagę, że przeszkodą do wydania decyzji jest już poprzednie rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją ostateczną. Wskazuje zatem na res iudicate jako przeszkodę do wydania ponownej decyzji w tej samej sprawie, a więc w istocie merytorycznie ocenia sprawę przy czym ogranicza się do aspektu przedmiotowego pomijając konieczność wystąpienia tożsamości podmiotowej sprawy. Organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu, gdy poweźmie wiadomość o przyczynie nieważności. Organ natomiast nie wszczął takiego postępowania, bo wprawdzie wnioskodawca powołał się na rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji, ale jednocześnie organ uznał, że sprawa była już rozstrzygnięta. Ocena istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności odbywa się we wszczętym postępowaniu bowiem przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie istnienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1. W rozpoznawanej sprawie organ analizował przesłankę stwierdzenia nieważności, ale postępowania w tej sprawie nie wszczął. Brak przesłanki stwierdzenia nieważności jest podstawą odmowy stwierdzenie nieważności, a nie odmowy wszczęcia postępowania. Jeśli organ uznaje, że sprawa dotyczy wniosku pochodzącego od podmiotu, który nie jest legitymowany do jego wniesienia i nie uzyskuje informacji o przewidzianej przepisami prawa podstawie do stwierdzenia nieważności, wtedy odmawia wszczęcia postępowania. Natomiast, gdy organ traktuje uzyskaną informację jako dającą podstawy do działania z urzędu to powinien prowadzić postępowanie i ocenić czy rzeczywiście istnieją podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji czy też nie i albo stwierdzić nieważności albo odmówić stwierdzenia nieważności przy braku podstaw do stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie doszło do znacznej komplikacji proceduralnej wynikającej z uprzednio wydanej decyzji o odmowie uchylenia decyzji podziałowej wydane po wznowieniu postępowania. Postępowanie wznowieniowe wszczęto po informacji, że doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, wskutek wadliwych dokumentów geodezyjnych. Okoliczności te zostały potwierdzone, lecz Prezydent prowadzący postępowanie w tym przedmiocie zamiast ocenić je w kontekście skutków we wznowionym postępowaniu uznał, że jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, stąd złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zasadnicze odrębności między postępowaniem wznowieniowym i postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. Pomimo tego, że oba typy postępowań mają charakter nadzwyczajny, różnią się przesłankami wzruszenia decyzji ostatecznej i przedmiotem sprawy. Postępowanie wznowieniowe odnosi się do podstaw wzruszenia go wskutek wad postępowania, natomiast postępowanie w sprawie nieważności dotyczy wyłącznie wadliwej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie może dokonywać merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie nieważnościowe jest rozstrzygnięciem sprawy procesowej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP2001, nr 28 s. 31). Jednym z warunków stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa, które należy rozumieć jako oczywistą niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717. Wady postępowania o jakich mowa w podstawach wznowieniowych nie mogą być weryfikowane w trybie postępowania nieważnościowego, nawet jeśli prowadzą do wydania wadliwej decyzji. Organ bowiem w postępowaniu nieważnościowym nie może prowadzić ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowo wydanej decyzji, chyba że jest oczywiste naruszenie prawa w zestawieniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia z treścią decyzji. Jeżeli źródłem wadliwej decyzji są błędy w ustaleniach faktycznych i pojawiły się nowe okoliczności wskazujące na taką wadliwość to dotyczą one prowadzonego uprzednio postępowania. Implikuje to możliwość weryfikacji takich wad w trybie postępowania wznowieniowego. Dalsze uwagi w tym przedmiocie odbiegają od zakresu przedmiotu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W tym postępowaniu ocenie podlega decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ albo poprzestanie na negatywnej ocenie legitymacji do złożenia wniosku, albo uznając że wskutek informacji zawartej w piśmie - wniosku Prezydenta istnieją podstawy do działania z urzędu wyda rozstrzygnięcie w zależności od pozytywnej czy negatywnej oceny przesłanek z art. 156 § 1 kpa.