II GSK 657/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnika Urzędu Celnego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 1114/11 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 9 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 1114/11 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w B.-B. z [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie gier losowych: uchylił zaskarżoną czynność oraz stwierdził, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, ponadto zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Pismem z 14 marca 2011 r., Naczelnik Urzędu Celnego w B. – B. (dalej: Organ) poinformował E. Spółkę z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą we W. (dalej: Spółka) o wygaśnięciu poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych F., nr fabryczny [...], nr rej. [...] w związku wygaśnięciem zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności, w oparciu o które przedmiotowe poświadczenie zostało dokonane. Organ wskazał jednocześnie, że 1 kwietnia 2010 r. upłynął okres ważności decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w G. nr [...] (decyzja pierwotna) z 31 marca 2004 r. oraz decyzji zmieniającej, na podstawie której dokonano poświadczenia niniejszego automatu. Spółka pismem z 29 marca 2011 r. w odpowiedzi na pismo Organu z dnia 14 marca 2011 r., złożyła odwołanie i wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 12 kwietnia 2011 r. Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa, a zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było bezpodstawne. Organ wyjaśnił, iż pismo z dnia 14 marca 2011 r. miało na celu jedynie poinformowanie Spółki, iż decyzja będąca podstawą rejestracji automatu wygasła z mocy obowiązującego prawa tj. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. o warunkach urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Pismem z 18 maja 2011 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na informację organu z 14 marca 2011 r., oraz na czynność wyrejestrowania określonego w niej automatu do gier, wnosząc o uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na skargę Organ wyjaśnił, że informacja wysłana do Spółki pismem z 14 marca 2011 r. miała na celu jedynie poinformowanie podmiotu, że decyzja będąca podstawą rejestracji automatu o niskich wygranych wygasła z mocy obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał skargę za zasadną. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowa sprawa dotyczy skargi na czynność Organu, który pismem z 14 marca 2011 r. poinformował Spółkę o wygaśnięciu poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych w związku z wygaśnięciem zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności, w oparciu o które przedmiotowe poświadczenie zostało dokonane. Sąd uznał, iż przedmiotowa czynność Organu spełnia przesłanki zawarte w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.), albowiem skierowana jest do konkretnego adresata – jakim jest E. Sp. z o.o., która to spółka w wyniku stwierdzenia wygaśnięcia rejestracji automatu traci możliwość dalszej eksploatacji automatu do gry, zatem niewątpliwie czynność organu dotyczyła jej uprawnień. Ponadto Sąd I instancji wywiódł, że skoro poświadczenie rejestracji jest objęte kontrolą sądów administracyjnych to działanie organu administracji mające na celu "wyrejestrowanie" winno być również objęte taką kontrolą, jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Następnie Sąd stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu ustalić należało, czy dopuszczalna jest dalsza eksploatacja automatu do gier o niskich wygranych po jego przemieszczeniu na teren objęty innym zezwoleniem, w sytuacji, gdy wygasło zezwolenie "pierwotne", na podstawie którego dokonano jego rejestracji i jego poświadczenia. Opisane zagadnienie w opinii Sądu stanowiło oś sporu pomiędzy organem administracji publicznej, a stroną wnoszącą skargę. Organ w swoim przekonaniu stanął na stanowisku, iż wygaśnięcie "pierwotnego zezwolenia" wywołuje skutek utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu i automat nie może być dalej użytkowany, natomiast zdaniem Spółki dopuszczalna jest dalsza eksploatacja automatu o niskich wygranych nawet, w sytuacji gdy "pierwotne zezwolenie" wygasło, jeżeli eksploatacja ta oparta jest na aktualnym zezwoleniu i nie upłynął jeszcze sześcioletni okres rejestracji automatu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Naczelnik Urzędu Celnego w B.-B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że informacja Naczelnika Urzędu Celnego w B. – B. z dnia 19 listopada 2010 r. jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a i tym samym przyjęcie, iż niniejsza sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych; 2. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946, z późn. zm.), w związku z art. 24 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że przez wygaśnięcie zezwolenia, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 24 u.g.z.w. należy rozumieć sytuację, w której dochodzi do wygaśnięcia zezwolenia, na podstawie którego aktualnie prowadzona jest działalność obejmująca eksploatację automatu, a nie zezwolenia "pierwotnego". Spółka nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sąd administracyjny ma zatem obowiązek badania z urzędu dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy. Niedopuszczalność skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego stosowanie art. 189 P.p.s.a. nie jest uzależnione ani od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ani od tego czy zachodzą te podstawy odrzucenia skargi, które powodują nieważność postępowania braną pod rozwagę z urzędu w myśl art. 183 § 1 zd. 1 in fine P.p.s.a. Opierając się na przedstawionych założeniach Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł pominąć, że wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., to jest z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Rozumowanie Sądu, które doprowadziło do takiego wniosku, przebiegało w następujących etapach. Przedmiotem wywołanej skargą kasacyjną kontroli instancyjnej, jest wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę spółki i stwierdzający bezskuteczność "czynności" Naczelnika Urzędu Celnego w B.-B. z 14 marca 2011 r. Pismo informujące o wspomnianej "czynności" dotyczyło utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier. Z jednolitej linii orzecznictwa NSA wynika, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej (vide postanowienia NSA: z dnia 29 listopada 2011 r. o sygn. akt II GSK 1677/11; z dnia 14 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 2112/11, z dnia 21 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1752/11 i inne; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnień powołanych postanowień NSA wynika, iż przyjęcie tego poglądu było wynikiem analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1 - 3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust. 4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Omawiając przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mającej i w tej sprawie zastosowanie, składy orzekające NSA w powołanych powyżej rozstrzygnięciach wywodziły, że z art. 36 ust. 1, art. 15b ust. 4 i 4a oraz art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy wynika, iż eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej. Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1752/11 wywodził, co zostało potwierdzone w późniejszym orzecznictwie NSA, że zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie, wydanej przez upoważnioną przez Ministra Finansów jednostkę badającą. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia, jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji", poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust. 1, 2 i 3 omawianego rozporządzenia). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie ma uprawnienia do jego eksploatacji. Zatem omawiany dokument, potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat), w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji" uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny, jak i argumentację zawartą w przywołanych postanowieniach NSA. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną, to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z § 10 ust. 2 powyższego rozporządzenia) wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier. Z § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się także z argumentacją składów poprzednio rozstrzygających ten problem prawny, że normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5, tj. cofnięcia rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw, aby uznać, że utrata ważności poświadczenia, skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu, następowała w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia, w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. Konkludując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji "pismo" Naczelnika Urzędu Celnego w B.-B. to decyzja administracyjna stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jak to już wyjaśniono, stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi postanowieniem na podstawie art. 189 P.p.s.a.