II GSK 1148/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1265/09 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], oznaczone w skardze nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2010 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1265/09 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. o nr [...] oznaczone w skardze nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Postanowienie to utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Sąd I instancji przyjął, że kontrolowany akt nie narusza obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Trafnie oceniono z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. brak podstaw do przyjęcia wystąpienia zagadnienia prejudycjalnego wymagającego uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 26 kwietnia 2007 r. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o nr [...], mocą której nałożono na P. S.A. z siedzibą w W. obowiązek dostosowania docelowo, tj. z dniem 1 maja 2010 r., stawki za zakończenie połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej P. S.A. do poziomu 0,2612 zł/min. z zachowaniem harmonogramu uwzględniającego stopniowe obniżanie stawek oraz obowiązek corocznego przedstawienia Prezesowi UKE uzasadnienia kosztowego opłat z tytułu zakończania połączeń w ruchomej sieci telekomunikacyjnej P. S.A. nie później niż w terminie 100 dni od końca roku obrotowego (zwana decyzją MTR 2007). Chodzi o nierozpoznanie wniosku P. S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ([...]) z dnia [...] września 2008 r. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nakładającej na P. S.A. z siedzibą w W. między innymi obowiązek dostosowania stawki za zakończenie połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej P. S.A. do poziomu 0,1677 zł/min. z dniem 1 lipca 2009 r. z zachowaniem harmonogramu uwzględniającego stopniowe obniżanie stawki. W ocenie Sądu I instancji, stosownie do powołanego wyżej przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż chodzi również o uprzednie rozstrzygnięcie tego samego organu. Przyjąć zatem należy, że "zagadnienie wstępne" w rozumieniu tego przepisu, to sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem wnioskowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, zaś ocena tego zagadnienia, jeżeli ono mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W rozpoznawanej sprawie chodzi o postępowanie należące do kompetencji tego samego organu. Oznacza to, że należało ocenić, czy dla rozstrzygnięcia niezbędne jest orzeczenie w innej sprawie i w zależności od tej oceny zajęcie stanowiska co do kolejności podjęcia rozstrzygnięcia w tych rozpatrzeniach spraw. Kontrola zaskarżonych aktów nie obejmuje jednak ich oceny w takim aspekcie. Rzeczą Sądu jest ocena z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a powyższy stan rzeczy wskazuje, iż w świetle powołanego przepisu podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nie było. Chodzi o to, że jedną z przesłanek zawieszenia z tego przepisu jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, przy czym chodzi o zależność bezpośrednią, gdyż przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania jako instytucji tamującej jego bieg i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Taka zależność w sprawie nie zachodzi. Sąd I instancji uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia dwóch aktów w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 17 grudnia 2009 r., ani też do przyjęcia o braku wejścia do obrotu prawnego postanowienia z 29 kwietnia 2009 r. o nr [...]. Wyjaśniona przez organ okoliczność pomyłki w oznaczeniu ww. postanowienia powyższego stanu rzeczy nie zmienia i nie stanowi o uchybieniu ze strony organu o charakterze mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów uznano, że w istocie skargą objęte jest postanowienie z 29 kwietnia 2009 r. o nr [...] i postanowienie z 17 grudnia 2008 r. o nr [...] – podane przez skarżącą. Konsekwencją jest uznanie zarzutów podniesionych w piśmie z 11 marca 2010 r. za bezzasadne. Brak jest również podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi i jej odrzucenia. Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione i dlatego została oddalona. Skargę na powyższy wyrok złożyła Spółka Akcyjna P. w W.. Domagała się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej. Zarzuciła naruszenie przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 1, 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 54 § 2, 57 § 1 pkt 1, 113 § 1, 133 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c/, 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 97 § 1 pkt 4, 110, 123 § 3, 124 § 1, 126, 138 § 1 pkt 1, 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że nieprawidłowo dokonano ustalenia co do określenia postanowienia podlegającego zaskarżeniu. Przyjęto, że skargą objęto postanowienie z 29 kwietnia 2009 r. o nr [...], podczas gdy chodzi o postanowienie z 29 kwietnia 2009 r. o nr [...]. Nie uwzględniono, że pod sygnaturą [...] występują dwie odmienne co do treści rozstrzygnięcia wersje postanowień organu z 29 kwietnia 2009 r. o nr [...], które dotyczą odmiennych wpadkowych spraw administracyjnych. Bezpodstawnie sprostowano w wyroku postanowienie organu podlegające zaskarżeniu do Sądu I instancji. Nieprawidłowo przyjęto, że w sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne, które powinno poprzedzać rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 26 kwietnia 2007 r. jako sprawy głównej. Nieprawidłowo też przyjęto, że zawieszenie postępowania może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zagadnienie wstępne podlega rozstrzygnięciu przez inny organ niż toczące się postępowanie. Istnienie 2-ch odmiennie brzmiących postanowień wykluczało możliwość merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd I instancji. W ocenie skarżącej ten sam organ, o ile prowadzi postępowanie o odrębnych trybach i na odrębnych podstawach prawnych, jest władny zawiesić jedno postępowanie administracyjne, jeżeli jego rozstrzygnięcie jest uzależnione od wyniku innego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przyjęcie "innych organem" nie może być ten sam organ jest błędne. Należało więc uprzednio rozstrzygnąć środki odwoławcze skierowane wobec decyzji [...]. Zbadanie odwołania jest istotne do oceny wydania decyzji [...], a więc czy zaszły przesłanki jej bezprzedmiotowości. W ocenie skarżącej spełnione zostały wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...]. Powyższe zarzuty są uzasadnione i złożenie skargi stało się konieczne. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto o naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do powyższych rozległych zarzutów procesowych należało je najpierw uszeregować a następnie ocenić pod kątem ich charakteru. Chodzi zatem o ocenę przedmiotu zaskarżenia, a więc stwierdzenie dopuszczalności skargi, a także prawidłowości odmowy zawieszenia postępowania. W pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność skargi. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi i jej odrzucenia w związku z przyjęciem wydania dwóch aktów w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 17 grudnia 2009 r. ani też do przyjęcia braku wejścia do obrotu prawnego postanowienia z 29 kwietnia 2009 r. o nr [...]. Wyjaśniona przez organ okoliczność pomyłki w oznaczeniu powyższego postanowienia nie zmienia i nie stanowi o uchybieniu ze strony organu o charakterze mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W istocie skargą objęte zostało postanowienie organu z dnia 29 kwietnia 2009 r. o nr [...], jak podano w skardze poprzedzające je postanowienie z 19 grudnia 2008 r. o nr [...]. Oznacza to, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 26 kwietnia 2007 r. do czasu rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją [...]. Wprawdzie pełnomocnik podnosił, że doręczone mu postanowienie z 29 kwietnia 2009 r. w powyższym przedmiocie zostało oznaczone nr [...] – (nie zaś tym, który figuruje na postanowieniu znajdującym się w aktach administracyjnych) i takim też numerem posługuje się, wskazując zaskarżony akt i twierdzi, że wiąże akt w wersji jej doręczonej. W konsekwencji zarzuca, iż w obrocie prawnym znajdują się dwie wersje tego samego z pozoru aktu. Jednakże treść przystawionych pieczątek i podpis osoby kwitującej odbiór postanowienia przeczy przedstawionemu przez stronę stanowi rzeczy. Jak wyżej podano, na postanowieniu z 29 kwietnia 2009 r. o nr [...] zostały przystawione pieczątki Kancelarii pełnomocnika oraz pieczątka z datą wpływu postanowienia do Kancelarii oraz podpisem osoby kwitującej odbiór. Wątpliwości w tym zakresie tak co do faktu przystawienia pieczątki, jak i ich treści i podpisu osoby kwitującej odbiór pełnomocnik strony w żadnym zakresie nie podnosił. W świetle powyższego przyjąć należy, że wyżej wymienione postanowienie zostało stronie doręczone i weszło do obrotu prawnego. Strona, co zresztą potwierdziła, otrzymała postanowienie z dnia 29 kwietnia 2009 r. odpowiadające co do treści wyżej wymienionemu postanowieniu, tyle że zostało ono zamiast numerem [...] oznaczone numerem [...]. Powyższe oznacza, że przytoczone podstawy prawne w zarzucie skargi kasacyjnej, co do naruszenia art. 54 § 2, 57 § 1 pkt 1, 113 § 1, 133 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1, 151 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 110, 124 § 1, 126, 138 § 1 pkt 1, 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, są nieuzasadnione, czemu trafnie dał wyraz Sąd I instancji. W kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów procesowych związanych z oceną odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, a więc z oceną przesłanek w tym zakresie. Chodzi o uprzednie rozstrzygnięcie "zagadnienia wstępnego". Oznacza to ocenę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że wykładnia gramatyczna art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie daje podstaw do twierdzenia, iż zawieszenie postępowania może nastąpić po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący postępowanie główne. Uwzględniając treść tego przepisu należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Oznacza to, że chodzi tutaj o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, które nie było przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii i tym samym istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prezentowane stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie podnosi się, że jeżeli nie występuje związek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy organ w związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem innego organu administracji publicznej, to w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które byłoby podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie. Ponadto w orzecznictwie NSA wskazuje się, że analizując pojęcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy mieć na uwadze to, że w przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie ten sam organ jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji, jak i ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją [...] (wyrok NSA z 27.04.2010 r. II OSK 628/09 niepublikowany, wyrok NSA z 8.07.2008 r. I OSK 1076/07 niepublikowany, wyrok NSA z 8.12.2008 r. II OSK 1559/07 niepublikowany). Należy podkreślić, że niezależnie od powyższej argumentacji, zasadnie także Sąd I instancji uznał, iż nie stanowi "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie dotyczące wygaśnięcia decyzji (z dnia 26 kwietnia 2007 r. o nr [...], mocą której Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nałożył na P. S.A. z siedzibą w W., między innymi, obowiązek corocznego przedstawienia powyższemu Prezesowi uzasadnienia kosztowego opłat z tytułu zakończenia połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej P. S.A. w terminie 100 dni od końca roku obrotowego), za które strona uznaje nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia 30 września 2008 r. (jako [...]). Jak trafnie zauważa Sąd I instancji, dla stwierdzenia istnienia wyżej wymienionej przesłanki koniecznym jest, aby zachodził bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, bowiem gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym miejscu należy także podkreślić, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest bowiem podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej. Podkreślić także należy, że postępowanie prowadzone w trybie określonym w art. 162 § 1 k.p.a. jest odrębnym postępowaniem od tego, w którym zapadła decyzja, jest więc postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie. Przesłanki warunkujące wydanie decyzji o wygaszeniu decyzji administracyjnej zostały określone w tym przepisie. Konieczne jest zatem ustalenie przez organ prowadzący to postępowanie, spełnienie łącznie trzech przesłanek. Do nich należy to, że decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Należy przy tym podkreślić, że decyzja [...] dotyczy innego okresu i innej stawki niż decyzja [...]. Ta pierwsza wyprzedza obowiązywanie tej drugiej. Taka zależność jak przyjęto nie zachodzi, z tego też powodu trafnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny. Odwołanie się też do naruszenia art. 1 § 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych czy też art. 1, art. 3 § 2 pkt 2 ustawy także wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje uzasadnienia. W pierwszym przypadku przepis ten ma charakter ustrojowy i tak jak już wyrażono w orzecznictwie NSA pogląd, że mógłby zostać naruszony w sytuacji odmowy rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić trzeba, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowania przez Sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem. W drugim przypadku przepisy należą do grupy wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Analogicznie do tego, co wyżej zostało już powiedziane, ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z wyżej wymienionej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 204 pkt 1 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.