VI SA/Wa 1266/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oznaczone w skardze nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. oznaczonym w skardze przez P. SA w [...], skarżącą w niniejszej sprawie, nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] (dalej MTR 2007) w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. SA. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał decyzję Nr [...] mocą której, w pkt I ppkt 3 nałożył na skarżącą obowiązek corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia kosztowego opłat z tytułu zakańczania połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej P. SA nie później niż w terminie 100 dni od końca roku obrotowego. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nałożył na skarżącą m.in. obowiązek corocznego przedstawiania uzasadnienia opłat z tytułu zakańczania połączeń w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej P. SA nie później niż w terminie 120 dni od końca roku obrotowego. [...] października 2008 r. Prezes UKE wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2007. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji MTR 2007 w części dotyczącej pkt I ppkt 3, a pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji MTR 2007 do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] – decyzji MTR 2007r. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie podała we wniosku podstawy prawnej ale należy go rozpatrywać w ramach art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zdaniem organu w postępowaniu w przedmiocie wygaśnięcia ww. decyzji nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu. Brak jest bowiem relacji między rozstrzygnięciem objętym decyzją, a postępowaniem wszczętym na wniosek strony w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Podkreślono przy tym, że zagadnieniem wstępnym może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, a taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., skarżąca wniosła o jego uchylenie i orzeczenie zgodnie z żądaniem wniosku. We wniosku podniesiono, że postępowanie powinno zostać zawieszone ze względu na trwające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MTR 2007 w części dot. pkt I ppkt 3. Nadto podniesiono, że "innym organem" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być ten sam organ, przed którym toczy się postępowanie, a zatem wykładnia tego przepisu dokonana przez organ jest błędna. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym także z tego powodu, że takim zagadnieniem może być tylko zagadnienie, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu. Podniósł nadto, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] umorzył postępowanie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji MTR 2007, z uwagi na jego bezprzedmiotowość ponieważ decyzja ta w zw. z decyzją wygaszającą z dnia [...] grudnia 2008 r. wygasła z dniem [...] stycznia 2009 r. W aktach administracyjnych znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika organu kserokopia ww. postanowienia, na którym została przystawiona pieczątka o treści "Kancelaria Radcy Prawnego E. B ul. [...],[...], nr NIP i Regon oraz pieczątka o treści "wpłynęło [...] kwietnia 2009 r." z dopiskiem "14.00" i podpisem K. S.. W skardze na to postanowienie strona wniosła o uchylenie postanowienia i uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według właściwych przepisów prawa. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy niewłaściwego rozstrzygnięcia, opartego na błędnym uznaniu, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], w części obejmującej pkt I ppkt 3 tej decyzji, nie stanowi "zagadnienia wstępnego", którego rozstrzygnięcie powinno nastąpić przed zakończeniem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, i w związku z tym - bezpodstawną odmowę zawieszenia ww. postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W ocenie P. S.A., błędna jest argumentacja organu o odrębności obu postępowań (tj. postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji MTR 2007 i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w części Decyzji MTR 2007), z uwagi na brak w postępowaniu dotyczącym zmiany Decyzji MTR 2007 "zagadnienia wstępnego", które wymagałoby rozstrzygnięcia przed zakończeniem sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji MTR 2007. P. S.A. wystąpił w dniu [...] listopada 2007 r. o stwierdzenie nieważności Decyzji MTR 2007 w części dotyczącej pkt I ppkt3 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na skutek tego wniosku zostało wszczęte postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie rzeczywistej treści Decyzji MTR 2007, odnoszącej się do praw i obowiązków P. S.A., wynikających z tej decyzji. Skarżąca podniosła nadto, że przyjęta przez organ wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest możliwa do zaakceptowania. Z uwagi na przepisy kompetencyjne, zawarte w prawie telekomunikacyjnym, organem administracyjnym właściwym w różnych – częstokroć pozostających ze sobą w związku – sprawach dotyczących funkcjonowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych jest bowiem ten sam organ tj. Prezes UKE. Przyjęcie prezentowanego przez organ stanowiska o braku możliwości zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest ten sam organ jest zatem nie do przyjęcia. Oznaczałoby to bowiem dla stron postępowania brak gwarancji rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przed ostatecznym zakończeniem sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do odrzucenia o jej oddalenie ze względu na niezasadność. W uzasadnieniu podniesiono, że ze skargi musi więc wynikać jednoznacznie z jaką decyzją organu Skarżąca się nie zgadza i dlaczego w jej ocenie rozstrzygnięcie organu jest niezgodne z prawem, bądź dla niej krzywdzące. W przypadku gdy skarga zostanie złożona po upływie terminu do jej wniesienia lub w wyznaczonym terminie nie uzupełniono braków formalnych, bądź jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne, Sąd odrzuca skargę. Zdaniem Prezesa UKE, brakiem formalnym skargi, który mógłby ewentualnie zostać usunięty we wskazanym powyżej trybie, jest jedynie niezałączenie do skargi jej odpisu z odpisami załączników dla doręczenia jej stronie, tj. PIIT, wbrew dyspozycji art. 47 p.p.s.a. Natomiast wadliwe skonstruowanie skargi przez profesjonalnego pełnomocnika polegające na nieprawidłowym wskazaniu skarżonych postanowień, w ocenie Organu, nie podlega sanacyjnemu trybowi, o którym mowa powyżej. Petitum skargi zostało oparte na "zaskarżeniu" dwóch rozstrzygnięć Prezesa UKE, tj. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nr [...] - zwane dalej "Postanowieniem I" oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. W sytuacji, gdyby przyjąć, że P. S.A. chodziło o zaskarżenie Postanowienia I to powinno zostać także jednocześnie zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], które zostało utrzymane w mocy w niniejszej sprawie Postanowieniem I. Jeżeli zaś zamiarem Skarżącej byłoby wzruszenie Postanowienia II, to winna zaskarżyć równocześnie postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], które w rzeczywistości utrzymało w mocy Postanowienie II. Jak wynika to z treści skargi P. S.A. nie uczyniono tego, zatem organ jak i Sąd nie mogą domniemywać, jakie rozstrzygnięcie zostało de facto (lub też miało być) zaskarżone. Jednocześnie organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującym w mocy w/w postanowienie. W piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. pełnomocnik skarżącej r pr. E. B. podkreśliła, że skarga odnosi się do postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2007 r. do czasu rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku P. SA o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (we wskazanym zakresie) wskazując, że oznaczenia (daty i numery) rozstrzygnięć odpowiadają dokumentacji posiadanej przez stronę, a doręczonej przez organ. Zdaniem strony istnieje uzasadnione przypuszczenie, że organ posługuje się odmienną numeracją postanowień niż egzemplarze przesłane jej pełnomocnikowi. W piśmie z dnia [...] września 2009 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że z informacji uzyskanych z Departamentu Hurtowego Rynku Telekomunikacyjnego wynika, że rozbieżność w numeracji postanowień znajdujących się w aktach administracyjnych przesłanych do Sądu i tych dostarczonych stronie jest skutkiem pomyłki pisarskiej referenta przy nadawaniu sygnatury poszczególnym postanowieniom. Pomyłki co do numeracji poszczególnych postanowień (wszystkie postanowienia utrzymujące w mocy postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania zostały wydane tego samego dnia tj. [...] kwietnia 2009 r.) nie wpływają jednak na merytoryczną i prawną prawidłowość rozstrzygnięć zawartych w postanowieniach. Postanowienie Nr [...] doręczone stronie jest tożsame co do treści z postanowieniem Nr [...]. Organ podtrzymał swoje stanowisko co do bezzasadności skargi przedstawiając argumentację co do braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji MTR do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] wg oznaczenia egzemplarza jej doręczonego z powodu niemożności dokonania kontroli sądowej tego aktu z uwagi na jego niezgodność z aktami sprawy administracyjnej, co prowadziłoby do naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a.). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. nie noszą bowiem znamion wadliwości, z którymi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wiąże skutek w postaci uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych aktów bądź stwierdzenia ich nieważności. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia objętego skargą przedmiotu zaskarżenia. Ze skargi, a także późniejszych pism procesowych strony wynika, iż strona skarży postanowienie organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], którym jak podaje, organ utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. do czasu rozstrzygnięcia wniosku strony stwierdzenie jej nieważności w pkt I ppkt 3. Strona, co bezsporne, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem i organ wniosek ten rozpoznał. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem postanowienie organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], z którego treści zarówno z części wstępnej jak i uzasadnienia wprost wynika, iż zapadło ono wskutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...]. Wprawdzie pełnomocnik podnosi, że doręczone mu postanowienie z [...] kwietnia 2009 r. w powyższym przedmiocie zostało oznaczone Nr [...] (nie zaś tym, który figuruje na postanowieniu znajdującym się w aktach administracyjnych) i takim też numerem posługuje się wskazując zaskarżony akt i twierdzi, że wiąże akt w wersji jej doręczonej, zaś w konsekwencji zarzuca, iż w obrocie prawnym znajdują się dwie wersje tego samego z pozoru aktu. Jednakże treść przystawionych pieczątek i podpis osoby kwitującej odbiór postanowienia przeczy przedstawionemu przez stronę stanowi rzeczy. Jak wyżej podano na postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] zostały przystawione pieczątki Kancelarii pełnomocnika oraz pieczątka z datą wpływu postanowienia do Kancelarii oraz podpisem osoby kwitującej odbiór. Wątpliwości w tym zakresie tak co do faktu przystawienia pieczątki, jak i ich treści i podpisu osoby kwitującej odbiór pełnomocnik strony w żadnym zakresie nie podnosił. W świetle powyższego przyjąć należy, iż ww. postanowienie zostało stronie doręczone i weszło do obrotu prawnego. Strona, co zresztą potwierdziła, otrzymała postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. odpowiadające co do treści ww. postanowieniu tyle, że zostało ono zamiast Nr [...] oznaczone Nr [...]. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, iż doszło do wydania dwóch aktów w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., ani też do przyjęcia, iż postanowienie z [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] nie weszło do obrotu prawnego. Wyjaśniona przez organ okoliczność pomyłki w oznaczeniu ww. postanowienia powyższego stanu rzeczy nie zmienia i nie stanowi o uchybieniu organu o charakterze mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uznał, iż w istocie skargą objęte jest postanowienie organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] i jak strona podała w skardze poprzedzające je postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...]. Konsekwencją powyższego jest uznanie zarzutów podniesionych w piśmie strony z dnia [...] marca 2010 r. za bezzasadne. Brak jest również podstaw do przyjęcia niedopuszczalności skargi i jej odrzucenia. Kontrolując zaskarżony w istocie akt w postaci postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] Sąd uznał, iż nie narusza ono obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarżący nie wskazał wprawdzie we wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. jego podstawy prawnej jednakże z treści wniosku jednoznacznie wynika, iż podlega on ocenie z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i takiej też oceny organ dokonał uznając, iż w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2007r. nie występuje zagadnienie prejudycjalne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia, za które strona uznaje rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zmiany ww. decyzji. Stosownie do powołanego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z literalnego brzmienia cyt. przepisu wynika, iż brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, iż chodzi również o uprzednie rozstrzygnięcie tego samego organu. Odmienne, prezentowane przez stronę stanowisko w tym względzie, prowadziłoby do niedopuszczalnej interpretacji ustawy i wykładni contra legem (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 887/04, wyrok NSA z 7 marca 2001 r., sygn. akt III SA 32/00, wyrok z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2270/06). Przyjąć zatem należy, iż "zagadnienie wstępne" w rozumieniu powołanego przepisu to sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem wnioskowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego zaś ocena tego zagadnienia, jeżeli ono mogło być przedmiotem odrębnego postępowania należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W rozpoznawanej sprawie, zważywszy na przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne w zakresie właściwości Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości natury prawnej jest okoliczność, iż zarówno rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2007r., jak i rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia jej nieważności w części należy do kompetencji ww. organu. W takiej sytuacji rzeczą organu jest ocena, czy dla rozstrzygnięcia niezbędne jest orzeczenie w innej sprawie i w zależności od tej oceny zajęcie stanowiska co do kolejności podjęcia rozstrzygnięcia w tych rozpatrzeniach spraw. Kontrola zaskarżonych aktów nie obejmuje jednak ich oceny w takim aspekcie. Rzeczą Sądu jest ocena, z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a powyższy stan rzeczy wskazuje, iż w świetle powołanego przepisu podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji MTR 2007r. nie było i tak też stwierdził organ. Podnieść przy tym należy, że jedną z przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie cyt. przepisu jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przy czym chodzi o zależność bezpośrednią ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania jako instytucji tamującej jego bieg i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 744/97 niepubl.). Taka zależność, jak przyjął organ nie zachodzi. Nawet, gdyby przyjąć za obowiązującą wykładnię, iż właściwość jednego organu w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozstrzygnięcia sprawy głównej nie stanowi przeszkody zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to taką przeszkodę w świetle powołanego przepisu stanowi fakt braku powyższej zależności, która powinna być rozumiana jako relacja, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Taka przeszkoda jednak w sprawie nie występuje. W tym stanie rzeczy Sąd nie wdając się w ocenę, zbędnie rozważanych przez organ przesłanek wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji MTR 2007r. jak i decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a.