II GSK 342/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. skargi kasacyjnej G.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 552/11 w sprawie ze skargi G.J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zwrócić G.J. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 552/11, oddalił skargę G.J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Firmę Handlowo – Usługową "R." R.M. Spółka jawna z siedzibą w S. karę pieniężną w wysokości 19.500 zł. Decyzja ta została doręczona na adres spółki, ul. K., S., w dniu 11 grudnia 2008 r. Skarżący G.J. pismem z dnia 2 listopada 2010 r. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Podniósł, że decyzja ta została mu doręczona na jego wniosek w dniu 21 października 2010 r. Wskazał, że jako wspólnik FHU "R." R.M. s.j. został niesłusznie obciążony zobowiązaniem do spłaty nałożonej kary pieniężnej, ze względu na okoliczność, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji nie był już wspólnikiem tej spółki. Wyjaśnił, że w dniu 12 kwietnia 2007 r. skutecznie wypowiedział umowę spółki jawnej zawartą w dniu 17 grudnia 2002 r. na czas nieoznaczony z R.M. Na potwierdzenie załączył umowę spółki oraz oświadczenie o wypowiedzeniu umowy. Stwierdził, że nie miał wpływu na to, że jego były wspólnik nie dopełnił formalności związanych z rozwiązaniem umowy spółki i że będzie on dalej prowadził działalność pod firmą spółki jawnej. Informację tę powziął w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podniósł, że od chwili wypowiedzenia umowy spółki, skarżący nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania spółki, mimo że, nie ze swojej winy, ale widnieje w Krajowym Rejestrze Sądowym jako wspólnik. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdził, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 11 grudnia 2008 r. , w związku z czym termin do jego wniesienia upłynął w dniu 29 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że odwołanie wniesione w dniu 2 listopada 2010 r. przez skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Faktu tego nie zmienia prośba skarżącego z dnia 19 października 2010 r. o udostępnienie decyzji. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dniu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zatem warunkiem koniecznym do przywrócenia terminu jest złożenie stosownego wniosku przez zainteresowanego. Nie ma możliwości przywrócenia terminu przez organ z urzędu. Sam fakt dokonania czynności przez stronę po terminie nie stwarza domniemania, że strona złożyła wniosek o jego przywrócenie. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wobec czego organ nie mógł procesować w tym zakresie i zasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę kasacyjną wniósł G.J., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ mógł ograniczyć się jedynie do zbadania czy odwołanie zostało wniesione przez stronę z uchybieniem terminu oraz błędne uznanie, iż organ nie miał obowiązku wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą, 2) art. 147 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organ miał obowiązek wszcząć postępowanie wznowieniowe z powodu zaistnienia przyczyny wznowieniowej określonej w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W uzasadnieniu kasator podniósł, że w momencie składania przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję. Była to dokument potwierdzający dokonanie pisemnego wypowiedzenia umowy spółki przez skarżącego, i przyjęcie tego oświadczenia przez jego byłego wspólnika. Weryfikacji tych dowodów oraz ich oceny prawnej powinien dokonać organ I instancji i bez względu na zatytułowanie przez skarżącego pisma "odwołanie", powinien potraktować to pismo jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kasator stwierdził, że powyższe uchybienie organu nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany granicami środka zaskarżenia. Od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przepisy p.p.s.a. przewidują odstępstwa. Na mocy art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kolejne odstępstwo przewiduje art. 189 p.p.s.a.(v. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSP 5/09 – ONSAiWSA 2010/3/40). W myśl art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W p.p.s.a. brak jest regulacji w kwestii ewentualnego zbiegu podstaw powołanych przepisów. W piśmiennictwie, kierując się względami ekonomiki procesowej, daje się priorytet zastosowaniu art. 189 p.p.s.a. Zauważa się, iż w razie stwierdzenia przesłanek wskazanych w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny wydaje orzeczenie dalej idące, niż ma to miejsce w przypadku nieważności postępowania, gdyż postanowienie wydane w tym trybie kończy zarazem postępowanie w sprawie. Uwaga ta jest o tyle istotna, iż w rozpoznawanej sprawie mógłby ewentualnie wchodzić w grę zbieg art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z art. 189 p.p.s.a. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznał skargę G.J. (wspólnika spółki jawnej) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w spawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez ten organ, na podstawie której nałożono na spółkę jawną karę pieniężną. Jak należy przypuszczać, Sąd I instancji przyjął, iż G.J. posiada legitymację skargową. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi jest bowiem jej wniesienie przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 p.p.s.a. przyznano legitymację do jej wniesienia. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zatem przyjęte w tym przepisie rozwiązanie jest szerokie a jego celem jest umożliwienie złożenia skargi do Sądu każdemu, kto wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa interesem a zaskarżonym aktem lub czynnością organu. Oderwanie pojęcia podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi, na co wskazuje treść art. 50 p.p.s.a., od pojęcia strony w rozumieniu postępowania administracyjnego, nie oznacza jednak definitywnego zerwania z definicją strony wyrażoną w art. 28 k.p.a. W dalszym ciągu o sytuacji procesowej podmiotu decydują przesłanki, które wiążą się z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę z zaskarżonym aktem lub czynnością organu. Oznacza to, że przyznanie danemu podmiotowi prawa do wniesienia skargi powinno być w każdym przypadku poprzedzone przeprowadzoną przez Sąd analizą podstaw normatywnych pod kątem istnienia interesu prawnego. Interes prawny może przy tym wynikać z norm administracyjnego prawa materialnego, w ramach którego istnieje norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu lub też z przepisów prawa, należącego do innej niż prawo administracyjne gałęzi prawa a nawet z przepisów prawa procesowego i ustrojowego. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie, w wyniku którego została nałożona kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów o ruchy drogowym było prowadzone w stosunku do spółki jawnej, a nie jej wspólników. Na adres tej spółki została również doręczona decyzja kończąca to postępowanie. Po niespełna dwóch latach od daty doręczenia przedmiotowej decyzji, na skutek wniesionego przez jednego ze wspólników spółki jawnej odwołania, organ wydał postanowienie o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Postanowienie, którego adresatem była spółka jawna, zostało doręczone pełnomocnikowi wspólnika tej spółki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony wyżej stan sprawy nie pozwalał na uznanie wspólnika spółki jawnej stroną tego postępowania, a co za tym idzie nie był on uprawniony do złożenia skargi do Sądu. Przez sam fakt doręczenia wspólnikowi spółki jawnej przedmiotowego postanowienia wspólnik ten nie mógł automatycznie stać się stroną postępowania przeprowadzonego w stosunku do spółki jawnej. Brak bowiem rzeczywistego powiązania między sytuacją prawną wspólnika a przedmiotem postępowania. Skoro stroną postępowania i adresatem decyzji była spółka jawna, to tylko ona mogła wnieść odwołanie od tej decyzji, a nie jej wspólnik. Kodeks spółek handlowych wprowadził bowiem podmiotowość prawną spółek osobowych, w tym spółki jawnej. Tym samym spółka jawna stanowi odrębną od jej wspólników strukturę organizacyjną i majątkową, a co za tym idzie jest ona w sprawach dotyczących tej spółki stroną postępowań administracyjnych (art. 8 § 1 K.s.h. w zw. z art. 331 K.c. i w zw. z art. 29 K.p.a.), jak też sądowoadministracyjnych. Jednocześnie brak jest przepisu prawa dającego wspólnikowi spółki jawnej prawo bycia stroną w toczącym się w stosunku do tej spółki postępowaniu. Tak więc rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi wniesionej przez nieuprawniony podmiot stanowi uchybienie procesowe, nakazujące zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., niezależnie od zarzutów i wniosków zawartych w skardze kasacyjnej, które w takiej sytuacji nie podlegają rozpoznaniu. Jak wcześniej wywiedziono skargę może wnieść wyłącznie podmiot, który posiada legitymację skargową. Natomiast w razie stwierdzenia jej braku Sąd I instancji był zobowiązany skargę odrzucić (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). W stanie sprawy od samego początku wnoszący skargę nie posiadał legitymacji skargowej, a na chwilę obecną niemożliwe jest również uzyskanie potwierdzenia czynności wniesienia skargi przez spółkę jawną. Jak wynika z KRS spółka ta została wykreślona z rejestru z dniem 22 marca 2011 r. (data uprawomocnienia wykreślenia z KRS – 16 kwiecień 2011 r.). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwrócił stronie cały uiszczony wpis od skargi.