II OSK 146/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółka jawna w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 796/11 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Polskiego Związku Wędkarskiego Okręgu w Rzeszowie, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Mielec z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Mielec z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącą środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji p.n. rozbudowa istniejącego progu betonowego w km 21 + 605 o wys. 1,0 m do wysokości istniejącego progu betonowego wraz z montażem 3 sztuk przęseł z powłok piętrzących wodę oraz wybudowanie odkrytego kanału dopływowego i odpływowego dla wody z małej elektrowni wodnej "Mielec", budowie budynku małej elektrowni wodnej o mocy 1,5 MW, przepławki dla ryb i wykonanie przyłącza kablowego SN – 15 KV w miejscowości Podleszany na części działek nr 707 i 1910 oraz w miejscowości Mielec na części działek w 931, 936/1, 306, 755, 601/2, 1832. Decyzja została wydana na rzecz spółki jawnej A., zwanej dalej "inwestorem", zaś Kolegium rozpoznawało sprawę na skutek odwołania skarżącego związku. Polski Związek Wędkarski wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., II SA/Rz 639/09 oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący związek, na skutek czego wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., II OSK 958/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji podkreślił, że jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., II OSK 958/10. Sąd I instancji zarzucił, że organ I instancji wydając decyzję na rzecz inwestora powołał się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 7 pkt 4 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) – zwanej dalej: p.o.ś., w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, zwana dalej: ustawa z dnia 3 października 2008 r.). Sąd I instancji podkreślił przy tym, że żaden z tych przepisów nie został w decyzji tego organu przywołany, co oznacza, ze decyzja ta narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji przytaczając przepisy ustawy p.o.ś. doszedł do przekonania, że rozważyć należy zasadność twierdzeń strony skarżącej, iż doszło do naruszenia przepisów odnoszących się do obowiązku uzgodnienia decyzji, wobec braku wzięcia pod uwagę, że planowana inwestycja oddziaływać będzie na specjalny obszar ochrony siedlisk przyrodniczych i ryb "Dolna Wisłoka z dopływami". Sąd I instancji podkreślił przy tym, że kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoim wyroku dopatrzył się naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego – art. 33 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że w dacie wydawania decyzji przez organy I i II instancji obszary Natura 2000 o kodzie PLH 1800053 pod nazwą "Dolna Wisłoka z dopływami" oraz Natura 2000 1800053 pod nazwą "Wisłoka z dopływami" znajdowały się na tzw. Shadow List, czyli liście obszarów, które zdaniem organizacji pozarządowych powinny być włączone do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Sąd ten przywołując reguły zawarte w Dyrektywie Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992 r.) nie zgodził się z poglądem, że wszelkie ograniczenia związane z obszarem ochronnym obowiązują dopiero z chwilą zatwierdzenia tego obszaru przez Komisję Europejską. Wskazując na stanowisko prezentowane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że projektowane obszary ochrony siedlisk Natura 2000 są objęte ochroną zgodnie z tzw. zasadą ostrożności wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i wskazał, że wynika z niej obowiązek wszelkich podmiotów dokładania należytych staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść podejmowana decyzja lub uruchamiana działalność. W konsekwencji sąd kasacyjny wywiódł potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji podkreślił, że niesporne przy tym jest, iż w toku postępowania organ I instancji wydał postanowienie, w którym nałożył obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz określił jego zakres. W ocenie Sądu I instancji, ustalenie powyższe nakazuje przyjąć, że w sprawie chodziło o przedsięwzięcie, które zostało określone dyspozycją art. 48 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. i musi ono być traktowane tak jak przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym pominięto wymagane prawem uzgodnienie z wojewodą, a więc decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (decyzja wydana została bez wymaganego prawem stanowiska innego organu). Sąd I instancji wskazał także, że prowadząc ponownie postępowanie Wójt Gminy Mielec uwzględni treść art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., z którego wynika, że dotychczasowe kompetencje m.in. wojewody przejęli regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, zatem to do tego organu należy wystąpić o uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 48 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskazując, że od dnia 3 września 2007 r. do dnia 6 kwietnia 2009 r., a więc w czasie prowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na terenie położonym w zasięgu potencjalnego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia nie znajdował się obszar Natura 2000 w rozumieniu przepisów prawa polskiego oraz prawa wspólnotowego. Wynika to z tego, że w tym czasie stan opracowania i udostępnienia informacji o projektowanym obszarze Natura 2000 Dolna Wisłoka z dopływami nie pozwalał na jego uwzględnienie jako potencjalnego obszaru Natura 2000 w ramach dokonywanej oceny przedsięwzięcia na środowisko oraz zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Mielec. W ocenie inwestora, nie istniały więc żadne okoliczności wskazujące, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, ponieważ obszar taki nie znajdował się w zasięgu możliwego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nieuzasadnione jest więc zaliczenie przedsięwzięcia w dacie wydania uchylonych decyzji I i II instancji do przedsięwzięć, do których mają zastosowanie przepisy art. 48 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. Inwestor zarzucił również naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie będące konsekwencją przyjęcia, że w sprawie chodziło o przedsięwzięcie, które zostało określone dyspozycją art. 48 ust. 2 pkt 3 p.o.ś., tj. przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony. Inwestor podkreślił, że w dacie wydania decyzji przez organy I i II instancji w rzeczywistości nie istniało prawdopodobieństwo, że przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 lub obszary, które mogą być objęte siecią Natura 2000. Nie wymagało więc uzgodnienia z wojewodą, a po wejściu w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, ponieważ przedmiotowe przedsięwzięcie nie było przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, zgodnie z wymaganiami z art. 48 ust. 2 p.o.ś. Ponadto Wójt Gminy Mielec jako organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed jej wydaniem uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia ze Starostą Mieleckim, jako organem ochrony środowiska, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., jak również uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Mielcu, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 a p.o.ś. Z tych względów skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, należy podkreślić, że Sąd I instancji ponownie orzekając jest związany zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., II OSK 958/10. Dotyczyła ona w szczególności wykładni art. 32 ust. 3 cyt. ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi m.in., że planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 a także, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu art. 27 ust. 3 pkt 1, czy też nie wynikają z tej ochrony, to obowiązkowo wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na środowisko w trybie cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Dlatego też podstawową kwestią sporną w tej sprawie jest ustalenie czy dla tego rodzaju przedsięwzięcia konieczne jest zastosowanie przez właściwy organ art. 48 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. Powyższy przepis stanowi bowiem, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ do jej wydania uzgadnia warunki realizacji danego przedsięwzięcia z odpowiednimi organami, jeżeli jest to przedsięwzięcie znacząco oddziaływujące na obszar Natura 2000 i nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nastąpiło niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 3 p.o.ś., ponieważ od dnia 3 września 2007 r. do dnia 6 kwietnia 2009 r., czyli wydania w tej dacie decyzji przez Wójta Gminy Mielec w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia nie był wyznaczony obszar Natura 2000 w rozumieniu odpowiednich przepisów prawa polskiego oraz prawa wspólnotowego. Ponadto zdaniem strony skarżącej w tym okresie stan opracowania i udostępnienia informacji o projektowanym obszarze Natura 2000 Dolna Wisłoka z dopływami nie pozwalał na jego uwzględnienie jako potencjalnego obszaru Natura 2000 w ramach dokonanej oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko oraz w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy Mielec. Jednak wbrew twierdzeniom strony skarżącej, co wynika nawet z dołączonego przez nią do akt sprawy pisma z dnia 12 października 2011 r. Zastępcy Dyrektora Departamentu Obszarów Natura 2000 z Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska nie jest to prawidłowe stanowisko. Należy bowiem zaznaczyć, że prawidłowe zabezpieczenie ochrony obszaru Natura 2000 Dolna Wisłoka z dopływami PLH 180053, zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 2 cyt. ustawy o ochronie przyrody, odnośnie zakazu podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, powinno nastąpić co najmniej od dnia przesłania danych dotyczących tego obszaru Natura 2000 do Komisji Europejskiej, a więc od dnia 29 października 2009 r. Jednak zgodnie z zasadą ostrożności z art. 191 pkt 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (a do wejścia w życie traktatu lizbońskiego z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), a także w świetle ówczesnego orzecznictwa ETS w tym zakresie, takiej działalności mogącej negatywnie wpływać na obszar Natura 2000, nie należało podejmować od dnia zaproponowania danego obszaru Natura 2000 do włączenia w skład sieci Natura 2000, a więc od czasu rozpoczęcia konsultacji społecznych, co nastąpiło już w maju 2009 r. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że chociaż decyzja Wójta Gminy Mielec została wydana jeszcze dnia [...] kwietnia 2009 r., to już decyzja SKO w Tarnobrzegu została wydana dnia [...] maja 2009 r. Dlatego też, biorąc pod uwagę powyższą zasadę ostrożności, organ odwoławczy powinien uchylić z tej przyczyny decyzję organu I instancji, biorąc pod uwagę przesłankę z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. Nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność faktyczna, że w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy były już prowadzone konsultacje społeczne dotyczące projektowanego przedmiotowego obszaru Natura 2000 Dolna Wisłoka z dopływami. Ponadto, co wynika z jednolitej linii orzecznictwa TSUE, ma to na celu zapobiegać takiemu przekształceniu zagospodarowania terenu przyszłego obszaru Natura 2000, który mógłby uniemożliwiać realizację celu jego utworzenia (art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE L z dnia 22 lipca 1992 r. oraz np. wyrok ETS w sprawie C-244/05, a także w sprawie C-258/11). Po trzecie, należy stwierdzić, że biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne chybione są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy p.p.s.a. z powodu ich niewłaściwego zastosowania. Ponadto należy zaznaczyć, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich stosowanie przez właściwe organy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.