I SA/Wa 1204/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2010 r. nr [...], odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisu art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy W. a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele gruntu, lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Objęcie w posiadanie przez gminę W. przedmiotowego gruntu nastąpiło [...] listopada 1947 r. wraz z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] z 1947 r. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Jak ustalił organ pierwszej instancji, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r., nie został złożony. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] października 2008 r., L.dz. [...], nieruchomość oznaczona hipotecznie jako "[...]"[...], nr inwentarzowy [...], stanowiła własność Z. z domu S.L. Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, będące własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "P. [...] Sp. Akcyjna", (wypis z rejestru gruntów z 3 lutego 2009 r.). Decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...] Prezydent W., po rozpoznaniu wniosku J.S. z 31 października 2008 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wycofanego w dniu 15 września 2009 r. przez wnioskodawczynię, umorzył postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 22 czerwca 2010 r. J.S. złożyła wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w W., przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]". Decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania J.S. i M.W. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...]. Pismem z 10 grudnia 2010 r., J.S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi pierwszej instancji błędne ustalenie, iż wniosek o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste nie został złożony. Strona odwołująca się zakwestionowała także zasadność ustalonego w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminu do złożenia przez następców prawnych dawnych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości, przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] wskazał, że organ odwoławczy obowiązany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 marca 1998 r" sygn. akt III SA 1567/96, Lexnr35915). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezydenta W. stanowi przepis art. 214 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią przepisu art. 214 ust. 1 ustawy, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna i/ nieruchomość. Zgodnie zaś z art. 214 ust. 2 ustawy zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Prezydent W. ustalił, że zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., jest niemożliwy ze względu na uchybienie terminu do wniesienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Jak bowiem wynika z treści art. 214 ust. 1 ustawy, wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego winien być złożony w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Wojewoda wskazał jednakże, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tego, że w istocie wniosek o zwrot nieruchomości złożony został w dniu 26 września 1990 r. W aktach niniejszej sprawy znajduje się pismo dawnej właścicielki nieruchomości A.W. z 26 września 1990 r., w którym jako spadkobierczyni Z. z domu S.L., wnosi o zwrot nieruchomości "[...]", rej. hip. [...]. W ocenie Wojewody nie istnieją uzasadnione argumenty, przemawiające za tym, by wymienionego pisma nie traktować jako wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Błędnie zatem ustalił organ pierwszej instancji w decyzji z [...] listopada 2010 r., iż wniosek o przyznanie wymienionego prawa do gruntu przedmiotowej nieruchomości złożony został w dniu 22 czerwca 2010 r. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, iż Prezydent W., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, zebranego w sprawie oraz wynikające z tego zaniedbania, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszył przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § i art. 80 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że to uchybienie organu pierwszej instancji nie wpływa na prawidłowość samej treści rozstrzygnięcia, podjętego przez ten organ, gdyż podstawowym warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest złożenie go w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Skoro zatem wniosek o zwrot nieruchomości, ozn. jako "[...]" złożony został 26 września 1990 r., należy z całą stanowczością uznać, iż nastąpiło to z uchybieniem przepisanego w art. 214 ustawy terminu, a zatem niemożliwy jest zwrot nieruchomości następcom prawnym dawnego właściciela, choćby nawet spełnione zostały pozostałe, wymienione w omawianym przepisie przesłanki, albowiem wszystkie one muszą zostać spełnione kumulatywnie. Ze względu na powyższe organ odwoławczy odstąpił od realizacji uprawnień reformatoryjnych, przysługujących mu z mocy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że skoro zarzuty organu odwoławczego co do decyzji Prezydenta W. dotyczą jedynie ustaleń podniesionych w treści jej uzasadnienia, nie zaś samego sposobu rozstrzygnięcia, to nie ma podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w ramach postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o zwrot nieruchomości z 26 września 1990 r. traktować należy jako złożony pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), ze względu na datę jego złożenia. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r., nie został złożony przez dawnych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...]. Okoliczność powyższa ma znaczenie o tyle, iż warunkuje ona istnienie uprawnienia do ubiegania się o zwrot nieruchomości na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy obecnie obowiązującej. Wojewoda wskazał na różny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów [...], którzy złożyli wnioski dekretowe, od tych którzy wniosków takich nie złożyli. Różny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów [...] przesądza o tym, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o oddanie takiego gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że gdy wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) został zgłoszony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu i nie został dotychczas rozpatrzony, sprawa powinna być załatwiona na podstawie przepisów dekretu. Tak jest także wówczas, gdy stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej przyznania wieczystego użytkowania, wydanej na podstawie dekretu. W tych wypadkach sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie dekretu wyprzedza sprawę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z 1985 r. i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem uprawnienia, o których mowa w art. 82 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zależą od tego, że byłemu właścicielowi nie przyznano użytkowania wieczystego na podstawie dekretu, to sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego na podstawie dekretu wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i przepisy obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami w niczym nie ograniczają uprawnień byłego właściciela do rozpoznania jego wniosku złożonego w trybie dekretu, jeżeli wniosek nie został dotychczas rozpatrzony. W przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ogóle, należało wniosek, złożony po rządami przepisów ustawy z 1985 r. a nie rozpoznany, rozpatrzyć na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro sprawa niniejsza nie została zakończona wydaniem decyzji do dnia 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), to od tej daty sprawę prowadzi się według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jednoznacznie wynika z art. 233 tej ustawy. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Wojewoda podniósł, że ostateczną decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, położonej przez ul. [...] w W., ze względu na cofnięcie wniosku przez J.S. Kwestią marginalną dla niniejszego postępowania odwoławczego jest to, że organ w powołanej decyzji umorzeniowej powołał nieprawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia (winien nim być art. 105 § 2 k.p.a., nie zaś art. 105 § 1 k.p.a.) oraz nie wziął pod uwagę, podobnie jak w nadzorowanym obecnie przez Wojewodę [...] postępowaniu, faktu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w dniu 26 września 1990 r. Organ odwoławczy wskazał, że skoro postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, zakończone ostateczną decyzją z [...] maja 2010 r., umorzone zostało z powodu cofnięcia wniosku przez stronę, to nie można zarzucić organowi pierwszej instancji naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Organ wyjaśnił, że gdy umorzenie postępowania nastąpiło na skutek wystąpienia strony, ponowne wszczęcie postępowania w sprawie będzie z pewnością możliwe. Przemawia za tym przede wszystkim procesowy skutek decyzji umorzeniowej. Odstąpienie strony od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku nie oznacza, że ten interes prawny lub obowiązek przestaje istnieć, ale dla strony traci doniosłość prawną rozstrzygnięcie o nim w decyzji administracyjnej. Należy sądzić, że utratę tej doniosłości trzeba wiązać z określonym momentem, co nie eliminuje możliwości ponownego wystąpienia o merytoryczne załatwienie sprawy (G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie postępowania..., s. 155). Wojewoda [...] stwierdził, że skoro początkowo umorzono postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (zwrotu) na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z powodu cofnięcia wniosku przez stronę, (przy czym organ pierwszej instancji nie miał możliwości podjęcia innej czynności procesowej ze względu na zachodzącą wówczas bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego), a następnie wydano decyzję rozstrzygającą to samo zagadnienie co do istoty, na podstawie ponownego wniosku strony w tym zakresie, to nie można stwierdzić, iż zachodzi w tym przypadku naruszenie powagi rzeczy osądzonej i tym samym podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.S. Wskazała, że jest prawowitą spadkobierczynią po właścicielce nieruchomości i uprawnioną do władania swoją rzeczą. Podniosła, że w dobie zmian ustrojowych własność prywatna powinna zostać zwrócona jej właścicielom w naturze. Powołała się na Konstytucję RP z 1997 r., która chroni prawo własności, prawo do dziedziczenia, oraz stanowi, że każdy ma prawo do dochodzenia naprawienia wyrządzonych mu szkód. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi w ust. 1 i 2, że poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1 ustawy, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami wskazanymi w tym przepisie. Jednakże złożenie wniosku w terminie określonym w tym przepisie, tj. do 31 grudnia 1988 r. jest warunkiem koniecznym pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, oczywiście pod warunkiem spełnienia pozostałych wymogów wskazanych w przepisie (zabudowanie nieruchomości jednym z budynków wymienionych w art. 214 ustawy). Warunki muszą być spełnione łącznie, a spełnienie tylko jednego z nich lub niespełnienie żadnego spowoduje nieuwzględnienie wniosku. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że były właściciel nieruchomości ani jego spadkobiercy nie złożyli wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej na podstawie dekretu [...]. Pierwszy wniosek o zwrot nieruchomości złożony został 26 września 1990 r. przez A.W. - spadkobierczynię byłej właścicielki Z.L. Skoro wniosek ten nie został rozpoznany pod rządami obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to prawidłowo organ rozpoznał go na podstawie art. 214 obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże zarówno pod rządami obecnej ustawy, jak i przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku, tj. ustawy z 1985r. (w dniu złożenia wniosku -art. 89 ust.2, a po 10 kwietnia 1991 r.- art. 82 ust. 2), terminem końcowym do złożenia wniosku był dzień 31 grudnia 1988 r. Skoro wniosek został złożony 26 kwietnia 1990 r., a więc po terminie ustawowym, to nie mógł on być skuteczny. Wobec powyższego prawidłowo organy odmówiły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bez badania pozostałych przesłanek z art. 214 ustawy, gdyż jak wyżej wskazano, przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było pominięcie przez organ I instancji wniosku złożonego w 1990 r., a odniesienie się jedynie do wniosku skarżącej z 2010 r., skoro obydwa wnioski były złożone po terminie. Organ odwoławczy kwestię tę prawidłowo wyjaśnił. Odnosząc się do zarzutów skargi co do konstytucyjnych gwarancji prawa własności, dziedziczenia, naprawienia szkody, to stwierdzić należy, że ani prawo własności, ani tym bardziej inne prawa majątkowe nie mają charakteru absolutnego i w związku z tym mogą podlegać ograniczeniom (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r. P 11/98). Jak podkreśla się w judykaturze i doktrynie, prawo własności (inne prawa majątkowe) przynależy do praw ekonomicznych, a tym samym podlegają słabszej ochronie niż prawa osobiste czy polityczne. Ograniczenie prawa własności normuje art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r., który to przepis legitymizuje ustawodawcze ograniczenia prawa własności. Zważyć należy, że zarówno dekret [...], jak i późniejsze ustawy dotyczące nieruchomości, aż do obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwarzały możliwość ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (po spełnieniu określonych przesłanek) dla byłych właścicieli nieruchomości [...] lub ich spadkobierców, zakreślając terminy dochodzenia roszczeń (do 31 grudnia 1988 r.). Jeżeli więc adresaci tych przepisów ustawowych przez tak długi okres czasu nie dochodzili przysługujących im roszczeń, to nie można obecnie stawiać zarzutów, że przepisy ustawowe w tym zakresie naruszają Konstytucję z 1997 r. Stwierdzić trzeba, że wartością konstytucyjną jest także pewność prawa. Nie można bowiem ustanawiać przepisów, które godziłby w tę pewność. A contrario, gdyby przepisy ustawowe nie normowały terminów dochodzenia określonych roszczeń, to wówczas naruszałyby pewność prawa. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności, Sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.