II SA/Sz 116/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. i H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Podaniem z dnia [...] r. J. i H. M. zwrócili się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, wolnostojącego budynku gospodarczego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działce nr [...] z obrębu [...] , o powierzchni [...] m². Zgodnie z wnioskiem zamierzenie inwestycyjne miało obejmować budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy ok. [...] m² i budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy ok. [...] m². Wnioskodawcy zadeklarowali budowę własnej studni na wodę i szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne, ogrzewanie miałoby być realizowane poprzez kominek z płaszczem wodnym lub instalację gazową podłączoną do zbiornika zewnętrznego. Do wniosku dołączono zawartą w dniu [...] r. umowę nr [..] z ENEA Operator Sp. z o.o. w [...] , Oddział Dystrybucji [...] , o przyłączenie instalacji Klienta w obiekcie: domy jednorodzinne zlokalizowanym w [...] , dz. Nr [...] do[...] , do sieci ENEA Operator Sp. z o.o. z mocą przyłączeniową o wartości [..] kW na napięciu 0,4 kV. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestorskiego dotyczącego działki rolnej nr [...] w [...] , gmina [...] ., ze względu na niespełnienie wymogu w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ww. ustawy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podał, że w związku z decyzją SKO w [...] z dnia [...] r., zgodnie z art. 53, ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ gminy ponownie przeprowadził stosowną analizę uwarunkowań faktycznych i prawnych istotnych dla przedmiotu wniosku w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz.717 ze zm.) i rozważył wszystkie okoliczności towarzyszące i związane ze sprawą niniejszego wniosku. Badaniem objęto obszar przylegający do działki nr [...] , określony na mapie z zasobów gminy w skali 1:3000. Uwarunkowania sąsiedztwa pokazano w sposób zbliżony do tego, w jaki ustanawia się obszar analizy wg "instrukcji" Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. zgodnie z wymogiem § 3, ust. 2 ww. rozporządzenia. W efekcie przeprowadzonej analizy uwarunkowań faktycznych i prawnych oraz analizy przepisów odrębnych (art. 53, ust 3) dokonano następujących ustaleń: 1. w ramach wykonanej analizy stanu faktycznego: • na podstawie bezpośredniego oglądu oraz przy użyciu materiałów mapowych znajdujących się w zasobach Starosty Polickiego i użyczonych gminie do wykorzystania ustalono, że działka nr [...] nie jest wyodrębniona w sensie fizycznym z kompleksu użytku rolnego i w znaczeniu użytkowym jest zintegrowana fizycznie z sąsiadującymi terenami pól; ponadto w terenie ustalono, że działka nr [...] położona jest w dużej odległości od drogi powiatowej obsługującej inne działki zabudowy zagrodowej o nr [...] i nie ma żadnych związków wizualnych i organizacyjnych z tymi działkami. Stwierdzono, że działka Wnioskodawców sąsiaduje od północy i wschodu z działkami zabudowy zagrodowej, w pozostałych strefach - z niezabudowanymi terenami rolnymi, w tym działkami od nr [...] powstałymi po parcelacji działki rolnej nr [...] o powierzchni sumarycznej [...] ha. W chwili obecnej grunt rolny działki nr [...] (kl. IVa) jak i pozostałych działek powstałych w wyniku podziału dz. nr [...] tj. działek od [..] do [...] jest ugorowany. W ocenie gminy dokonany podział gruntu rolnego, długotrwałe, wieloletnie zaniechanie upraw polowych na terenie wskazanej grupy działek, prowadzące do degradacji gruntu rolnego oraz wcześniejsze wnioski dotyczące zamiaru realizacji zabudowy nierolniczej na dwóch z wymienionej grupy działek ([...] i [...] a także kolejny wniosek na zabudowę zagrodową na działce [...] wobec braku "skonsumowania" pozytywnej decyzji na taką samą zabudowę zagrodową na działce nr [...] podważają wiarygodność intencji Państwa M. co do rzeczywistego zamiaru prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Niezależnie od ww. ustalono, że działka nr [...] nie przylega do drogi publicznej (dz. nr [...] i nr [...] będące drogą powiatową) tak jak pozostałe działki zabudowane, co istotnie różnicuje jej sytuację przestrzenną. Stwierdzono, że najbliżej w stosunku do działki nr [...] położone działki zabudowane (nr[...] ) nie mogą być uznane za działki sąsiednie - w kontekście kryteriów art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazana grupa działek nr [...] tworzy wzajemne relacje widokowe i organizacyjne pomiędzy sobą - działki są położone w ciągu drogowym drogi powiatowej i są obsługiwane bezpośrednio z tej drogi, natomiast działka nr [...] znajduje się w odległości [...] m w linii prostej od ww. drogi powiatowej i mogłaby być obsługiwana wyłącznie za pośrednictwem drogi dojazdowej; działki nr [...] mają wspólną linię zabudowy, która jest "kontynuowana" wzdłuż pasa drogowego drogi powiatowej, nie można jej natomiast przedłużyć na podobnej zasadzie w strefę działki nr[...] ; brak możliwości ustalenia linii zabudowy na zasadzie kontynuacji świadczy o niespełnieniu przepisu prawnego zarówno ustawy o.p.i.z.p. jak i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego akt wykonawczy do ww. ustawy; ponadto powierzchnia wskazanych działek nr [...] jest zdecydowanie większa od powierzchni dz. [...] (wielokrotność od[...] ), co przy zachowaniu średnich norm wskaźnikowych powierzchni zabudowy do powierzchni działki spowodowałoby konieczność ustalenia gabarytów zabudowy na działce nr [...] zdecydowanie mniejszych od gabarytów obiektów już istniejących na działkach[...] , a to z kolei przeczyłoby zasadzie tworzenia podobieństw w zagospodarowaniu terenu. Wskazane okoliczności stanowią dowód, że żadna z wymienionych działek [...] nie spełnia w sposób zadawalający wymogów działki sąsiedniej zgodnie z uwarunkowaniami art.61, ust 1, pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wysnuta konkluzja oznacza w sposób oczywisty niespełnienie wymogu działki sąsiedniej. 2. w ramach wykonanej analizy stanu prawnego ustalono, że na rzecz Państwa M. została wydana decyzja o warunkach zabudowy na realizację zabudowy zagrodowej na działce [...] z którą to zabudową, w przekonaniu gminy, powinno być związane zaplecze rolne utworzone przez wszystkie działki rolne powstałe po podziale byłej działki [...] tj. obecnie działki od nr [...] do nr[...] , w tym także działka nr [...] . We wskazanej decyzji dla zabudowy zagrodowej na działce nr [...] gmina potraktowała grunty rolne działek od nr [...] do nr [...] , w tym także działkę nr [...] jako integralnie związane z decyzją. Wobec takiego rozumienia nie można było wydać dla tego samego terenu kolejnej lecz inaczej brzmiącej decyzji, w której zabudowa byłaby realizowana na kolejnej działce o nr [...] jako odrębne przedsięwzięcie, bo to byłoby naruszeniem intencji decyzji wcześniejszej tj. decyzji dla działki nr [...] . 3. w ramach ustaleń dotyczących przepisów odrębnych stwierdzono, że działka nr [...] wraz ze swoim otoczeniem współtworzy w sensie funkcjonalnym zwarty teren o użytkowaniu rolniczym podlegający ochronie wynikającej z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na którym - co najwyżej - w oparciu pozytywne przesłanki wynikające z analizy sąsiedztwa mogłaby być realizowana zabudowa zagrodowa przynależna osobom o uprawnieniach rolniczych. W związku z powyższym - zgodnie z zaleceniami SKO - podjęto działania w celu ostatecznego wyjaśnienia kwalifikacji rolniczych Państwa M. uprawniających ich do realizacji kolejnego gospodarstwa rolnego na działce nr[...] . Zgodnie z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego osoby ubiegające się o możliwość realizacji zabudowy zagrodowej powinny spełnić w szczególności wymagania zawarte w art. 6 i 7 ww. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. H. M. przedstawił zaświadczenie podpisane przez Wójta gminy [...] . wskazujące na współwłasność gospodarstwa rolnego w [...] o powierzchni [...] ha. Ponadto wyjaśnił, w związku z pismem gminy z dnia [...] r., że zaplanowana przez niego zabudowa będzie zawierała, oprócz budynku mieszkalnego, budynek gospodarczy na płody rolne i maszyny rolnicze. Określił, że w skład gospodarstwa będą wchodzić działki o nr[...] . W ocenie gminy wskazane okoliczności są dowodem na brak rzeczywistych uprawnień rolniczych w oparciu o aktualnie prowadzoną działalność typu rolniczego. Jakkolwiek wykazanie w pkt 1 niniejszej analizy braku działki sąsiedniej oraz w pkt 3 braku uprawnień rolniczych Wnioskodawców do realizacji zabudowy zagrodowej jest argumentem wystarczającym do odmowy ustalenia warunków zabudowy gmina podjęła badanie w zakresie pozostałych punktów art. 61, ust. 1 ustawy: a) w zakresie dostępu do drogi publicznej - stwierdzono, że działka nr [...] nie jest przyległa do drogi publicznej; działka ta przylega do innej działki o nr [...] , która w sensie funkcjonalnym może być traktowana jako dostęp do terenu rolnego i dla celów realizacji zabudowy rolniczej jest to warunek dostateczny, b) w zakresie istniejącego lub projektowanego uzbrojenie terenu - stwierdzono, że brak jest istniejącego uzbrojenia sieciowego; w kwestii uzbrojenia projektowanego wnioskodawca zawarł umowę jedynie z ENEA. W ocenie gminy jest to warunek niedostateczny z pozycji zapisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; sieć wodociągowa i w dalszej perspektywie czasu sieć kanalizacji sanitarnej są traktowane przez gminę jako obowiązkowe wyposażenie terenów z zabudowy mieszkalną - również typu zagrodowego; jedynie w przypadku gospodarstw rolnych większych niż średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie tj. ok. [...] ha, jeżeli gospodarstwa te będą całkowicie usytuowane na terenach śródpolnych, można by od powyższej zasady odstąpić; nie ma zatem spełnionego pełnego zakresu wymogu w kwestii uzbrojenia projektowanego; gmina stwierdza z całą oczywistością, że na obszarach pól nie objętych planami zagospodarowania przestrzennego nie zamierza projektować i realizować ww. uzbrojenia, c) w zakresie potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - charakter projektowanego zamierzenia budowlanego nie wymagałby zgody na zmianę użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze. J. i H. M., działając przez pełnomocnika, odwołali się od decyzji organu I instancji domagając się jej uchylenia decyzji, jako niezgodnej z prawem i naruszającej interes skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że warunki dopuszczające wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; wszystkie przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwe. Dalej Kolegium podało, iż przedmiotem inwestycji jest budowa zagrodowa na działce rolnej, a zatem istotnym jest na wstępie wyjaśnienie, czy zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Przede wszystkim należało zbadać, czy zamierzenie jest zgodne z przepisami ustaw rolnych tj. ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy inwestorzy posiadają gospodarstwo rolne związane z planowaną zabudową, a także ustalić inne wymogi wynikające z cyt. powyżej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy uznał, że wydanie decyzji odmownej przez organ pierwszej instancji jest uzasadnione szczegółową analizą stanu faktycznego i prawnego. Wnioskodawcy faktycznie nie wykazali, że spełniają wszystkie warunki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego: "dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z dnia 25 lutego 2009 r. wystawione z up. Wójta Gminy Dobra nie spełnia powyższego wymogu. Stwierdza jedynie, że H. M. figuruje jako współwłaściciel gospodarstwa rolnego w m. [...] , o powierzchni [...] ha (od 1 stycznia 2009 r.). Nie jest to oświadczenie prowadzącego osobiście gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego (i że przedmiotowa działka nr 65/10 jest związana z tym gospodarstwem rolnym - organizacyjnie). Kolegium dopuściło dowód z pisma skarżących z dnia 23 października 2009 r. i dołączonych dowodów, oceniając, że nie są to dowody o prowadzeniu gospodarstwa rolnego (o których także powyżej). Mogą jedynie dowodzić o posiadaniu gruntów rolnych, co nie jest równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wnioskodawcy nie przedłożyli także oświadczenia o posiadaniu kwalifikacji rolniczych, o jakich mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego wynika, że zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy zabudowy zagrodowej. Skoro zatem wniosek dotyczył zabudowy zagrodowej, a ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe z przyczyn określonych w przepisach odrębnych (wskazanych powyżej), to odmowa ustalenia warunków zabudowy na podstawie tych przepisów w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec wymogów określonych w art. 61 ust. 1, tej ustawy jest zasadna. J. i H. M. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[...] , podnosząc, że w ich ocenie decyzja jest niezgodna z prawem i narusza ich interes. W tych okolicznościach winna zostać uchylona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Oceniając pod względem merytorycznym zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się, wbrew zarzutom skargi, jej niezgodności z prawem. Podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym. Do przepisów odrębnych, z którymi decyzja winna być zgodna, z pewnością należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Dlatego też organ odwoławczy słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią bowiem, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1) oraz że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Należy podkreślić, że wbrew unormowaniom powołanej ustawy nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Ochrona gruntów rolnych polega bowiem w szczególności na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana - stosownie do art. 7 cyt. ustawy - tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów. Nie oznacza to, że ustawodawca na gruncie powołanych przepisów wprowadził zakaz wydawania decyzji pozytywnych o warunkach zabudowy na gruntach rolnych, byłoby to bowiem sprzeczne z celem tych przepisów, którym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu wykorzystaniu tych gruntów (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, "Wyd. C. H. Beck", Warszawa 2006, s. 506). W rozpoznawanej sprawie z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że J.i H. M. są jedynie właścicielami gruntów rolnych, natomiast nie posiadają kwalifikacji rolniczych i nie prowadzą osobiście gospodarstwa rolnego. Skarżący nie przedstawili bowiem na te okoliczności dowodów przewidzianych przepisami art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.). Analiza stanu faktycznego dokonana przez organ administracji prowadzi do wniosku, że zamiar inwestycyjny skarżących w odniesieniu do działki nr 65/10 nie obejmuje budowy siedliska zagrodowego z zabudową gospodarczo-garażową związanego z produkcja rolną, lecz w istocie polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zatem planowaną inwestycję zaliczyć, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, należy do zabudowy jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej. Taki rodzaj zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustalonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych leśnych zasadami ochrony gruntów rolnych, jaki stanowi działka nr 65/10 i winno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest fakt, że skarżący uzyskali już decyzję o warunkach zabudowy na realizację siedliska na sąsiedniej działce o nr [...] . W tej sytuacji zamiar inwestycyjny skarżących obejmuje budowę drugiego siedliska na obszarze gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha. Tym samym dopuszczenie do realizacji na terenach rolnych w ramach gospodarstwa rolnego kolejnych siedlisk prowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia tych terenów z produkcji rolnej. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wbrew zarzutowi skargi zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.