VII SA/Wa 846/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala. . . UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr 68/09, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. L., nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] do działki nr ew. [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że M. L. wystąpiła o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do obsługi budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości S. Organ stwierdził, że działka o nr ew. [...] powstała z podziału działki macierzystej nr ew. [...], która posiada dwa włączenia do drogi krajowej nr [...], tj. przez działkę nr ew. [...], lub poprzez działkę nr ew. [...]. Droga krajowa nr [...] na całym jej przebiegu zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] z dnia [...]grudnia 2008 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), a zgodnie z § 9 pkt 1, ppkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jest drogą o ograniczonej dostępności, gdzie lokalizacja zjazdów jest dopuszczalna wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. Zauważył, że przepisy szczególne, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Z faktu zaś przylegania działki do drogi krajowej nie można wywodzić konieczności i obowiązku zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu, w 2005 r. (który jest pomiarem aktualnym) wynosiło 18 894 pojazdów na dobę i ulega zwiększeniu. Bezsprzecznym jest fakt, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i ich częstotliwość występowania. Organ przyjął, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie brak jest istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, bowiem działka nr ew. [...] jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] istniejącymi zjazdami. Lokalizacja zjazdu nie spełnia warunku określonego w § 9 ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie, z którym "Stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu". Z uwagi na powyższy stan faktyczny i prawny, organ stwierdził, że pozytywne rozpatrzenie wniosku oznaczałoby oczywiste naruszenie surowych przepisów szczególnych, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], co uznał za niedopuszczalne i na podstawie art. 29 ust. 4 o drogach publicznych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła M. L.. W uzasadnieniu wskazała, że organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonej przez nią we wniosku z dnia [...] października 2009 r. okoliczności, że wszystkie sąsiednie działki po obu stronach drogi krajowej nr [...] mają bezpośrednie zjazdy do drogi krajowej, a niektóre działki posiadają nawet dwa zjazdy. Organ nie przeprowadził dowodu z oględzin, mimo że o nie wnioskowała. Ze względu na nierównomierne ukształtowanie terenu istniejący obecnie dojazd do działki utrudnia jej korzystanie z tej części działki, która znajduje się od strony drogi krajowej i dojazd do tej części działki nr [...] jest w chwili obecnej niemożliwy. Brak dojazdu od strony drogi krajowej uniemożliwi jej dokonanie podziału działki, a tym samym pozbawi uprawnień wynikających z prawa własności. Podniosła nadto, że planowana jest budowa ekranów akustycznych, wzdłuż drogi krajowej nr [...], przebiegających równolegle do działki nr [...], co również uniemożliwi podział działki. Zdaniem strony w najbliższej przyszłości w znacznym stopniu zmaleje natężenie ruchu na drodze nr [...] w okolicy działki [...], gdyż planowana jest w S. budowa obwodnicy biegnącej równolegle do drogi krajowej nr [...] oraz budowa drogi szybkiego ruchu [...] biegnącej prostopadle do drogi krajowej nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została ustalona klasa GP (droga główna ruchu przyspieszonego) drogi krajowej nr [...]. Podniósł, że zasady stosowania zjazdów na drodze klasy GP określa przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), który stanowi, że "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy trudno byłoby się dopatrzyć istnienia wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienia żądania strony, której interes zasadniczo jest zaspokojony, ponieważ działka nr [...] już od dawna ma zapewniony dojazd od ogólnodostępnej drogi wewnętrznej (działka nr [...]), łączącej się nie tylko z inną ogólnodostępną drogą wewnętrzną (działka nr [...]), do której jest wykonany zjazd z drogi krajowej nr [...], ale także z jeszcze inną ogólnodostępną drogą wewnętrzną (działka nr [...]), która posiada połączenie z drogą gminną (działka nr [...]), przecinającą drogę krajową nr [...] (skrzyżowanie). Organ przyjął, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do przedmiotowej nieruchomości stanowiłoby zaś naruszenie wyżej wskazanego przepisu i pozostawałoby w sprzeczności z ważnym interesem społecznym, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego nad interesem indywidualnym. W tej mierze powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi na wyrok: z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 132/99, z dnia 17 kwietnia 1996, sygn. akt II SA 3268/95, z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/00 oraz powołał się na przeprowadzone badania, odnośnie natężenia ruchu drogowego. Zauważył nadto, że istnieje możliwość dojazdu do tej części działki nr [...], przylegającej do drogi krajowej nr [...], przez działkę sąsiednią o nr [...], która ma zapewniony zjazd z tej drogi. Rozwiązanie to będzie jednak wymagało ustanowienia służebności drogowej (droga konieczna), przez sąd powszechny, jeżeli między stroną a właścicielem działki nr [...] nie dojdzie do porozumienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu strony, nie wszystkie sąsiednie działki mają bezpośrednie zjazdy z drogi krajowej nr [...], np. zabudowana działka nr [...], która stanowi własność siostry strony M. J., nie ma zjazdu z w/w drogi, lecz dojazd od wspomnianej wyżej ogólnodostępnej drogi wewnętrznej (działka nr [...]). Wskazał, że w większości wypadków zjazdy do działek, które je posiadają, pochodzą sprzed wielu lat, kiedy to natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] było znacznie mniejsze niż obecnie, a rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. jeszcze nie obowiązywało. Stwierdził, że zgodnie z art. 85 § 1 K.p.a. "organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny", wyraźnie wskazuje na fakultatywny charakter tego środka dowodowego, co oznacza, że organowi orzekającemu jest pozostawiona swoboda oceny potrzeby przeprowadzenia oględzin. Stan faktyczny sprawy nie budził jego wątpliwości, dlatego też odstąpił od przeprowadzenia oględzin. Organ odwoławczy podniósł także, że plany rozwoju sieci drogowej nie przewidują budowy obwodnicy S., a okoliczność, że po wybudowaniu autostrady [...] natężenie ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], która nie zostanie pozbawiona dotychczasowej kategorii, prawdopodobnie zmaleje, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem organ administracji publicznej orzeka na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła M. L. wnosząc o jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, a to: - art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony - art. 8 K.p.a. poprzez nierówne traktowanie obywateli w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła argumentację, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła, że organ przy rozpatrywaniu sprawy nie wziął pod uwagę, że dojazd z ogólnodostępnej drogi wewnętrznej jest utrudniony i nie uwzględnia potrzeb nieruchomości wynikających z nierównomiernego ukształtowania terenu. W wyniku wydania decyzji została pozbawiona możliwości podziału działki, gdyż jest on możliwy jedynie w sytuacji, gdy działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Organ nie przeprowadził oględzin na jej nieruchomości, a jedynie oględziny pozwoliłyby ocenić, że z uwagi na nierównomierne ukształtowanie terenu niezbędne jest wykonanie zjazdu z działki nr [...] bezpośrednio do drogi krajowej. Ponadto uwidoczniłyby organowi, że ustanowienie służebności drogi koniecznej po terenie działki o nr [...] nie jest zasadne, jak również wykazałyby, iż sąsiednie działki mają urządzone zjazdy do drogi krajowej nr [...]. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do argumentów odnośnie planowanej budowy ekranów akustycznych, wzdłuż drogi krajowej nr [...] przebiegających równolegle do działki nr [...]. Wskazała, że wybudowanie ekranów równolegle do działki [...] w sytuacji, gdy działka nie ma bezpośredniego zjazdu do drogi krajowej, pozbawi ją w ogóle możliwości podziału działki. Zarzuciła również organowi, iż ten powołując się na wysokie natężenie ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], nie wykazał, na jakim odcinku tej drogi występuje takie natężenie i w jakiej odległości od jej działki. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa zjazdu a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl, którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (art. 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Słusznie w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może wprawdzie negatywnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, jednak prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Konstytucja RP w art. 21 i art. 64 gwarantuje obywatelom prawo własności i jego ochronę. Jednak dopuszcza istnienie sytuacji, w których ta ochrona korzysta z ograniczeń w drodze ustawy, w jakich nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie własności, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie uwzględnia wymagania przewidziane w powołanym wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ogólny zasady wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Stanowi on, że "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Wskazując na powyższe przepisy należy stwierdzić, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwy organ administracji publicznej następuje w ramach uznania administracyjnego i granice tego uznania wyznacza między innymi art. 7 K.p.a. wskazujący na interes społeczny i słuszny interes obywatela. Przepisy prawa materialnego w szczególności art. 29 Prawa o ruchu drogowego, jak i powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyznaczyły zakres postępowania dowodowego, które powinien był przeprowadzić Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, aby decyzja odpowiadała prawu. Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z tej drogi krajowej. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ZagosPrzestrzU), w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00). W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzeć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony, ze względu na fakt, że przedmiotowa działka posiada możliwość dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] ma powiązanie z drogą krajową nr [...]: - przez działkę o nr [...] (ogólnodostępna droga wewnętrzna), a następnie przez działkę o nr [...] (ogólnodostępna droga wewnętrzna), do której jest wykonany zjazd z drogi krajowej nr [...] oraz - przez działkę o nr [...] (ogólnodostępna droga wewnętrzna), następnie przez działkę o nr [...] (ogólnodostępna droga wewnętrzna) do działki o nr [...] (droga gminna) przecinająca drogę krajową nr [...] (skrzyżowanie). Nadto względy bezpieczeństwa ruchu związane ze znaczną intensywnością ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] zdecydowanie przeciwstawiają się tworzeniu dodatkowego zjazdu z tej drogi na indywidualną nieruchomość skarżącej. Zaskarżona decyzja zapadła po rozważeniu całości materiału dowodowego sprawy z punktu widzenia dostępności przedmiotowej działki do drogi publicznej i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stanowisko organu administracyjnego, że udzielenie zgody na lokalizacje zjazdu zmniejszyłoby bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...] nie jest dowolne i mieści się w granicach uznania administracyjnego, a co za tym idzie istnieją podstawy faktyczne i prawne do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ponadto w niniejszej sprawie nie występują żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem wniosku skarżącej, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Do takich nie należą okoliczności, na które wskazuje skarżąca, jak nierównomiernie ukształtowanego terenu działki nr [...] oraz planowana budowa ekranów akustycznych, jak również zamiar skarżącej podziału działki nr [...]. Przyjąć, zatem należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo podjął czynności proceduralne w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i na ich podstawie poczynił właściwe ustalenia, wskazując, które z okoliczności zostały udowodnione. Tym samym doprowadził do poczynienia ustaleń, które wyjaśniły rzeczywisty stan sprawy i prawidłowo do nich zastosował przepisy prawa materialnego. Nie naruszył, więc przepisów prawa o postępowaniu, a w szczególności art. 7, 77 i 80 K.p.a., tak jak to zarzuca skarżąca. Wobec powyższego zarzuty zgłoszone w skardze nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.